加快推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展，是推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的先手棋。日前，中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動成德眉資同城化發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），從理念到實(shí)踐，從戰(zhàn)略到行動，“成德眉資同城化”進(jìn)入全面啟動、蓄勢而起的新階段。當(dāng)前，我們要深刻把握同城化城市發(fā)展規(guī)律，牢牢抓住成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等機(jī)遇，強(qiáng)化“十四五”規(guī)劃引領(lǐng)，精準(zhǔn)發(fā)力，推動成德眉資同城化加快發(fā)展。

　　對標(biāo)同城化“三大規(guī)律”，認(rèn)清成德眉資同城化緊迫性

　　“同城化”是毗鄰的兩個或多個城市通過優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合，打破空間地理、行政區(qū)劃等限制，促進(jìn)全方位融合發(fā)展，顯著提升整體競爭力的協(xié)同過程。成德眉資同城化，應(yīng)對標(biāo)同城化“三大規(guī)律”，把握階段特征。

　　對標(biāo)同城化城市發(fā)展階段規(guī)律，成德眉資同城化發(fā)展是做強(qiáng)成都極核、促進(jìn)成都地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要支撐。同城化是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。一般而言，一個區(qū)域城鎮(zhèn)化率不到30%時，城市處于低水平緩慢發(fā)展階段；達(dá)到30%，城市進(jìn)入快速發(fā)展階段；達(dá)到50%-60%時，城市生產(chǎn)生活成本倍增，產(chǎn)生了城市的“郊區(qū)化”和“逆城市化”過程；而當(dāng)城鎮(zhèn)化率到70%以上時，會重新布局城市發(fā)展空間，重新建構(gòu)城市發(fā)展模式。對照這一規(guī)律，2019年成都市常住人口城鎮(zhèn)化率為74.41%，成德眉資常住人口城鎮(zhèn)化率56.5%；重慶常住人口城鎮(zhèn)化率為66.8%，以成都和重慶為極核的成渝地區(qū)的城市發(fā)展已經(jīng)到了需要蛻變的歷史時刻。從成渝地區(qū)兩個重要城市極核現(xiàn)狀看，2019年成都GDP為1.7萬億元，重慶為2.36萬億元，而2019年成德眉資四市GDP合為2.15萬億元，同城化發(fā)展可以避免成渝地區(qū)雙核失衡，更好形成成都與重慶的雙核互動效應(yīng)。從成都平原城市群關(guān)系看，還存在城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、中心城市帶動作用較弱、部分城市交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)同城化過程中受到產(chǎn)業(yè)同構(gòu)效應(yīng)影響等一系列需要解決問題，更需要以同城化為抓手重構(gòu)城市關(guān)系。

　　對標(biāo)同城化發(fā)展目標(biāo)，成德眉資同城化發(fā)展是形成都市圈、打造增長極的重要保障。從世界城市演進(jìn)方向和城市形態(tài)看，一個重要規(guī)律是，最終形成地理位置相鄰、某種程度上分離、又在某種“功能鏈”上連成一片連續(xù)的城市區(qū)域，即“大都市帶”，或我們通常說的“城市群”。城市群正在成為全球經(jīng)濟(jì)的增長極，如美國的“波士頓-華盛頓城市帶”，以2%的土地，居住了17%的人口，創(chuàng)造了全國20%的GDP；日本的太平洋沿岸城市群、大倫敦地區(qū)、大巴黎地區(qū)以及德國萊茵-魯爾地區(qū)都有類似情況，盡管這些地方國家層面的人口城市化已經(jīng)基本保持穩(wěn)定，但人口和經(jīng)濟(jì)活動還繼續(xù)在向以少數(shù)大城市為中心的城市群地區(qū)集聚。順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，國家發(fā)展改革委在2019年2月發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，將“都市圈”定義為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”，而《中國都市圈發(fā)展報告2018》一書則提出，除港澳臺之外，全國共有34個中心城市都市圈，占到全國總面積的24%，總?cè)丝诘?9%，GDP的77.8%。可以說，高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的主戰(zhàn)場就是城市群。成德眉資同城化發(fā)展最終形態(tài)就是形成都市圈，與同城化發(fā)展目標(biāo)一致。

　　對標(biāo)同城化成熟度標(biāo)準(zhǔn)，成德眉資同城化還較為初級。而根據(jù)國內(nèi)外區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)律，從初級走向高級、從發(fā)展型走向成熟型是區(qū)域持續(xù)發(fā)展的必由之路。一座城市，特別是中心城市的極核發(fā)展，必須要有廣闊的腹地提供人口與市場的要素支撐，周邊節(jié)點(diǎn)城市和區(qū)域的發(fā)展，更需要中心城市的輻射帶動。對尚處于發(fā)展初期的成德眉資同城化而言，當(dāng)前必須明確目標(biāo)、夯實(shí)基礎(chǔ)、布局產(chǎn)業(yè)和建設(shè)機(jī)制。

　　明確同城化“三大抓手”，整體謀劃系統(tǒng)推進(jìn)

　　“同城化”不是城市之間的“同質(zhì)化”，而是城市與地區(qū)要素互動、降低域內(nèi)交易成本、促進(jìn)“同城化區(qū)域”振興與再造的過程。同城化的動力源于產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中的內(nèi)在需求，核心在于中心城市輻射帶動和資源要素自由流動，目的是提升經(jīng)濟(jì)總體效率、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，其最終形態(tài)是形成都市圈。縱觀國內(nèi)外成熟的都市圈，其形成都經(jīng)歷了數(shù)十年一以貫之的規(guī)劃，因此，抓好成德眉資同城化發(fā)展,既要有長遠(yuǎn)謀劃，也要有分階段目標(biāo)，確保政策的穩(wěn)定、長效和協(xié)同。

　　一是明確目標(biāo)定位，分步實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。在《指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，建議啟動編制《成德眉資同城化中長期發(fā)展規(guī)劃(2020-2035)》。瞄準(zhǔn)長期目標(biāo)，上接國家戰(zhàn)略，下聯(lián)市級規(guī)劃。同時要進(jìn)一步明確發(fā)展階段性任務(wù)——“起步期”要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)需求對接、人口承載能力建設(shè)、管理政策協(xié)同實(shí)現(xiàn)突破，打好基礎(chǔ)；“成長期”重點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、空間布局重構(gòu)、國際要素引人、體制機(jī)制突破等；“提升期”主要關(guān)注城市治理質(zhì)量、世界級產(chǎn)業(yè)集群打造、全域同城發(fā)展等。

　　二是找準(zhǔn)利益共同點(diǎn)，協(xié)同制定規(guī)劃。協(xié)同制定規(guī)劃，一個難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)利益機(jī)制。為此，首先要樹立區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念，清楚中心城市與腹地城市當(dāng)前處于互相支撐的狀態(tài)，協(xié)同規(guī)劃交通、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)有利于整體發(fā)展。其次，要用好已有基礎(chǔ)，把可以做的抓緊做好，與在建各種交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接、轉(zhuǎn)換和融合，協(xié)同開發(fā)好已經(jīng)布局的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步成果，率先將成德眉資區(qū)域建成數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧區(qū)域。再次，要補(bǔ)短板，如完善成渝主軸交通線，支持資陽建設(shè)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)東部重要鐵路樞紐，統(tǒng)籌成南達(dá)萬高鐵、成自宜高鐵、成渝中線高鐵、成渝客專4條出川鐵路大通道在資陽交匯融合。對標(biāo)與發(fā)達(dá)地區(qū)差距制定目標(biāo)，如以“廣佛同城化”為標(biāo)桿，以打造世界級產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，力爭2035年，在“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)國家戰(zhàn)略框架中，形成“核心區(qū)”“協(xié)同區(qū)”和“輻射區(qū)”三個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理層。成都、重慶是西南地區(qū)新經(jīng)濟(jì)地理版圖的“產(chǎn)業(yè)核心區(qū)”；“成德眉資”是“產(chǎn)業(yè)協(xié)同區(qū)”；成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)的城市以及川南和川東北部分區(qū)域都可以是“產(chǎn)業(yè)輻射區(qū)”。

　　三是創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)要素流動。深化同城化體制機(jī)制改革，在規(guī)劃對接、利益分享、創(chuàng)新協(xié)同、開放合作、要素流動、人才互動等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，謀劃推出一批突破性改革舉措。

　　具體而言，建議創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制模式，從“十四五”開始探索跨區(qū)域規(guī)劃與市級規(guī)劃相銜接。建立互利共贏稅收分享機(jī)制，開展經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)適度分離先行先試，嘗試四市同級管理干部交叉任職。建立成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制，完善跨區(qū)域項(xiàng)目和共建園區(qū)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算政策。在優(yōu)化國土空間布局方面，建議“成德眉資”四市國土資源部門建立工作聯(lián)動小組，對現(xiàn)有富有土地綜合使用、土地調(diào)規(guī)與配置等進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保同城化建設(shè)的土地資源有效供給。在環(huán)境保護(hù)方面，建立“成德眉資”四市跨界環(huán)境執(zhí)法和污染協(xié)同治理機(jī)制。在公共服務(wù)方面，優(yōu)化公共服務(wù)在“成德眉資”四市的合理配置，探索戶口不遷、關(guān)系不轉(zhuǎn)、身份互認(rèn)、能出能進(jìn)的人才柔性流動機(jī)制。積極探索“成德眉資”四市居民戶籍便捷遷徙、居民證互通互認(rèn)制度。探索“成德眉資”四市地區(qū)醫(yī)院門診醫(yī)療直接結(jié)算，共建區(qū)域性醫(yī)療中心，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系無障礙轉(zhuǎn)移等。