黨的十八大以來，習近平總書記創(chuàng)造性地提出了一系列新論斷，其中，關于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，科學地回答了新形勢下實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、如何實現(xiàn)發(fā)展的時代之問，先后成為“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃的靈魂、綱領、主線、基本脈絡、戰(zhàn)略指引和根本遵循，也為全國人大依法審查批準“十四五”規(guī)劃綱要并監(jiān)督其實施提供了行動指南。

習近平總書記指出：“‘十四五’時期是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，謀劃好‘十四五’時期發(fā)展十分重要。”“推動‘十四五’時期經(jīng)濟社會發(fā)展，必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。”

依據(jù)憲法和法律規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、計劃由各級政府編制和實施，各級人大及其常委會審查批準并監(jiān)督其實施。我們要堅持新發(fā)展理念，不斷提高貫徹和落實新發(fā)展理念的能力和水平，依法做好人大有關工作，為編制和實施好“十四五”規(guī)劃貢獻力量。

1.按照新發(fā)展理念依法做好“十四五”規(guī)劃綱要審查批準工作，確保高質(zhì)量審查、順利通過

習近平總書記指出：“用中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。我們要著眼長遠、把握大勢，開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民結合起來，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗充分吸收到規(guī)劃編制中來。”“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。好的方針政策和發(fā)展規(guī)劃都應該順應人民意愿、符合人民所思所盼，從群眾中來、到群眾中去。”“五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關，需要把加強頂層設計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式建言獻策。”“凡事預則立，不預則廢。我們要著眼長遠、把握大勢，開門問策、集思廣益，研究新情況、作出新規(guī)劃。”“要總結‘十三五’時期的發(fā)展成就和經(jīng)驗，科學研判發(fā)展環(huán)境，深入研究總體思路和主要目標，準確把握重大戰(zhàn)略任務，提出深化改革開放重大舉措，前瞻性謀劃重大風險應對預案。”

在依法審查批準“十四五”規(guī)劃和2021年計劃的過程中，要充分發(fā)揮全國人大代表的特點優(yōu)勢，聚焦目標任務，堅持問題導向，深入開展調(diào)查研究，摸清真實情況，科學研究論證，反映社會訴求，為制定好“十四五”規(guī)劃獻計出力。

一要對照十九屆五中全會《建議》對計劃編制指導方針進行討論。人大審查批準規(guī)劃綱要，應當看指導思想、編制原則是否符合黨的路線、方針和政策。具體包括：政府關于規(guī)劃綱要草案的說明中，對形勢的分析是否科學，對經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分，草案所提出的任務和發(fā)展目標是否切實。

二要對體現(xiàn)和反映新發(fā)展理念的指標體系進行研究。計劃指標體系是動態(tài)的，總是隨著時代變化而不斷發(fā)生變化。五年規(guī)劃包括預期性指標和約束性指標，“十三五”規(guī)劃綱要提出12項預期性指標，13項約束性指標，分為經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅動、民生福祉、資源環(huán)境。年度計劃主要是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃總表）》（“計劃大表”）和《政府預算內(nèi)投資計劃》（“計劃小表”），2020年“計劃大表”提出62項指標，計劃小表提出9項指標。近些年來，各級人大把增長速度、就業(yè)水平、物價指數(shù)等3項預期指標作為審查批準的重點。十九大和十九屆五中全會提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，“必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，這就需要研究調(diào)整或修改現(xiàn)有指標體系，如增加“科技貢獻率”“全要素生產(chǎn)率”“投入產(chǎn)出效率”“土地利用率”“能源利用率”“政府債務率”“收入倍差率”“基尼系數(shù)”“恩格爾系數(shù)”，從“重視數(shù)量”轉向“提升質(zhì)量”，從“規(guī)模擴張”轉向“結構升級”，從“要素驅動”轉向“創(chuàng)新驅動”，完善體現(xiàn)和反映新發(fā)展理念的指標體系。

三是對宏觀調(diào)控政策是否符合新發(fā)展理念進行審查。在市場經(jīng)濟條件下，我國實施發(fā)展計劃的宏觀調(diào)控政策包括經(jīng)濟手段、法律手段以及必要的行政手段。在實踐中，最主要的是財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會政策。我們要把新發(fā)展理念貫徹到審查的全過程和各方面，不僅對財政收支、減稅降費、重點支出、轉移支付、政府債務、貨幣增長、貸款增長、社會融資規(guī)模、利率匯率、外匯儲備及其運用等進行重點審查，而且對產(chǎn)業(yè)結構政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、科技政策、區(qū)域布局政策、環(huán)境政策、人口政策、勞動就業(yè)政策、收入分配政策、社會保障政策等進行重點審查。

2.按照新發(fā)展理念依法參與專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，推動“十四五”規(guī)劃綱要落地生根。

新中國成立之后，我國建立并連續(xù)實施了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃和年度計劃。改革開放以來，五年計劃開始轉變?yōu)槲迥暌?guī)劃綱要（主要解決“干什么”），

同時逐步完善專項規(guī)劃（主要解決“怎樣干”），健全區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃（主要解決“在哪里干”），探索建立中期財政規(guī)劃（主要解決“靠什么干”），逐步形成了國家規(guī)劃體系。

十九大明確提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”。2018年11月，中共中央、國務院頒布《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，要求“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”。

貫徹新發(fā)展理念，需要更好地發(fā)揮國家規(guī)劃體系的作用。依據(jù)法律規(guī)定和工作慣例，各級人大及其常委會要積極參與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、中期財政規(guī)劃的編制工作，積極探索“多規(guī)融合”“多規(guī)合一”，促進國家中長期規(guī)劃橫向之間無縫銜接，上下級規(guī)劃之間縱向協(xié)調(diào)，不斷增強科學性、民主性，推動國家中長期規(guī)劃一張藍圖畫到底，一屆接著一屆干，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一要按照新發(fā)展理念依法參與專項規(guī)劃編制工作。專項規(guī)劃主要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃，重點解決“怎么干”，基本上限于關系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局、需要政府審批和核準重大項目以及安排國家投資數(shù)額較大的領域，這項工作需要加強。

二要按照新發(fā)展理念依法參與區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的編制工作。區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域為對象編制的規(guī)劃，重點解決“在哪里干”。“十四五”時期，比較重要的區(qū)域規(guī)劃，除了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展，還包括長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，以及雄安新區(qū)、海南自貿(mào)港建設等。這項工作也需要加強。

三要按照新發(fā)展理念依法參與籌劃決定重大工程項目。十九屆五中全會《建議》第五部分第19項任務中提出，“實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網(wǎng)、雅魯藏布江下游水電開發(fā)、星際探測、北斗產(chǎn)業(yè)化等重大工程”。這其中一些工程的投資規(guī)模有可能超過長江三峽工程，特別是“雅魯藏布江下游水電開發(fā)”工程還可能引發(fā)國際河流爭議，更有必要提前研究，比照長江三峽工程，適時安排全國人大會議討論決定。

3.“善于通過改革和法治推動貫徹落實新發(fā)展理念”，為“十四五”規(guī)劃綱要實施提供法治保障。

習近平總書記提出：“堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。”“貫徹落實新發(fā)展理念，涉及發(fā)展觀念轉變和知識能力提升，也涉及利益關系調(diào)整和體制機制創(chuàng)新。”“貫徹落實新發(fā)展理念，必須發(fā)揮改革的推動作用、法治的保障作用。”“要深入分析新發(fā)展理念對法治建設提出的新要求，深入分析貫徹落實新發(fā)展理念在法治領域遇到的突出問題，有針對性地采取對策措施，運用法治思維和法治方式貫徹落實新發(fā)展理念。”

十九屆五中全會《建議》提出一系列立法任務，初步統(tǒng)計至少有9處具體立法項目，包括：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“完善重要領域國家安全立法”“健全促進和保障境外投資法律”“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和法律法規(guī)”“促進內(nèi)外貿(mào)法律法規(guī)、監(jiān)管體制、經(jīng)營資質(zhì)、質(zhì)量標準、檢驗檢疫認證認可等相銜接”“加強涉外法治體系建設”“健全國家安全法治體系”“完善促進中小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系”“強化綠色發(fā)展的法律和政策保障”。另外，在“十四五”規(guī)劃綱要實施過程中也需要制定和修改有關法律。我們在立法工作中一定要深入貫徹新發(fā)展理念，善于運用立、改、廢、釋手段，依照新發(fā)展理念的整體性和關聯(lián)性進行系統(tǒng)設計，充分發(fā)揮立法職能，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，不斷提高立法質(zhì)量和立法工作效率，為“十四五”規(guī)劃綱要實施提供法治保障。

4.依法把新發(fā)展理念貫徹落實到人大監(jiān)督工作中，推動“十四五”規(guī)劃綱要落到實處。

十九屆五中全會《建議》明確要求，“把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域，構建新發(fā)展格局，切實轉變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。”習近平總書記提出：“要把新發(fā)展理念貫穿領導活動全過程，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、檢查各項工作中，努力提高統(tǒng)籌貫徹新發(fā)展理念能力和水平，不斷開拓發(fā)展新境界。不能講得頭頭是道，做起來輕輕飄飄。”“要樹立正確政績觀，處理好穩(wěn)和進、立和破、虛和實、標和本、近和遠的關系，堅持底線思維，強化風險意識，自覺把新發(fā)展理念貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展全過程。”

依據(jù)憲法和法律規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃由各級政府實施，各級人大及其常委會監(jiān)督其實施。監(jiān)督法明確規(guī)定各級人大常委會的7種監(jiān)督形式，我們要通過依法聽取和審議專項工作報告、計劃和預算的執(zhí)行情況報告、審計工作報告，審查和批準決算，執(zhí)法檢查，規(guī)范性文件備案審查，專題質(zhì)詢，把新發(fā)展理念貫穿到人大監(jiān)督全過程和各個方面，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，推動“十四五”規(guī)劃綱要提出的基本思路、發(fā)展目標、重大戰(zhàn)略、主要任務得到貫徹落實。

一要強化對“十四五”規(guī)劃綱要約束性指標的監(jiān)督。與預期性指標僅僅對經(jīng)濟社會發(fā)展提出預測和引導不同，約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化政府責任的指標，具有法律效力。我們要把約束性指標作為監(jiān)督五年規(guī)劃實施和年度計劃執(zhí)行工作的重中之重。

二要依據(jù)新發(fā)展理念改進五年規(guī)劃中期評估工作。按照監(jiān)督法規(guī)定，五年規(guī)劃經(jīng)人大批準后，在實施的中期階段，政府應當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議。經(jīng)中期評估需要調(diào)整的，政府應當將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準。截至目前，全國人大常委會先后聽取和審議過“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要中期評估報告，我們要依據(jù)新發(fā)展理念改進五年規(guī)劃中期評估工作，不僅繼續(xù)聽取和審議中期評估報告，還要研究把規(guī)劃年度實施評估報告納入備案范圍。

三要依據(jù)新發(fā)展理念改進中期財政規(guī)劃管理。長期以來，我國一直實行年度預算體制，預算更多考慮年度收支問題，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等中長期規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)不夠。2014年8月，新修改的預算法規(guī)定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，引入中期預算框架，重點解決“靠什么干”。目前，各級政府開始編制三年滾動預算，豐富了國家中長期規(guī)劃體系。我們要結合聽取和審議預算執(zhí)行情況報告，探索參與中期財政規(guī)劃的監(jiān)督，推動中期財政規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃綱要、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。