依照憲法和法律規(guī)定，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”體制。各級(jí)政府行使編制、執(zhí)行發(fā)展計(jì)劃的職權(quán)，各級(jí)人大行使審查批準(zhǔn)并監(jiān)督其執(zhí)行的職權(quán)。所以說(shuō)，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法法律賦予各級(jí)人大的重要職權(quán)。

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。這為全國(guó)人大和地方各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)工作指明了方向。“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。在“新發(fā)展階段”，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的內(nèi)容和方式都發(fā)生了顯著變化，也對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃的審查批準(zhǔn)工作提出了新的、更高的要求。

（一）認(rèn)真做好審查批準(zhǔn)的前期工作

為做好“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要、2021年計(jì)劃的審查批準(zhǔn)工作，最近，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)提出了認(rèn)真做好審查批準(zhǔn)前期工作的安排意見(jiàn)。

（二）準(zhǔn)確把握審查批準(zhǔn)的重點(diǎn)內(nèi)容

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)人大對(duì)計(jì)劃報(bào)告、計(jì)劃草案審查批準(zhǔn)普遍采取“一攬子”方式，由代表團(tuán)全體會(huì)議、代表小組會(huì)議、人大有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行整體性審查，代表大會(huì)全體會(huì)議就有關(guān)決議草案進(jìn)行合并表決。這種方式程序簡(jiǎn)便，省時(shí)省力，便于會(huì)議審查工作抓住主要矛盾，適應(yīng)現(xiàn)行的人大會(huì)議制度。但是，由于過(guò)于簡(jiǎn)便，使得審查工作很難深入具體，極易流于形式，影響審查效果。近些年來(lái)，一些地方人大開(kāi)始探索按行業(yè)或界別組織代表進(jìn)行專題審議或?qū)ｍ?xiàng)審查，在整體性審查基礎(chǔ)上，對(duì)計(jì)劃草案中一些事關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目、重要指標(biāo)、人大代表和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行專項(xiàng)審查和重點(diǎn)審查，增強(qiáng)審查的針對(duì)性，提高審查的實(shí)際效果。一些地方還建議恢復(fù)計(jì)劃口頭報(bào)告。

全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定第4條規(guī)定：“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)年度計(jì)劃草案和計(jì)劃報(bào)告的審查重點(diǎn)是：編制的指導(dǎo)方針要符合全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃以及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；主要目標(biāo)和指標(biāo)要符合持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的要求；主要措施要符合加強(qiáng)宏觀調(diào)控，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，安排好國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)，切實(shí)改善人民生活，積極促進(jìn)就業(yè)，做好社會(huì)保障工作和可持續(xù)發(fā)展等要求。” 

根據(jù)法律規(guī)定和工作慣例，審查批準(zhǔn)一般重點(diǎn)選擇3個(gè)方面：

1．編制原則是否正確

（1）指導(dǎo)方針。各級(jí)政府通過(guò)制定和實(shí)施發(fā)展計(jì)劃，對(duì)關(guān)系全局的一些重要領(lǐng)域和重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和組織。計(jì)劃編制指導(dǎo)方針是貫穿于發(fā)展計(jì)劃中的主線，決定著草案內(nèi)容的具體安排。各級(jí)人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃，主要應(yīng)當(dāng)看編制原則是否符合黨和國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的路線、方針和政策。年度計(jì)劃還要看是否符合五年計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。具體包括：政府關(guān)于計(jì)劃和預(yù)算草案的說(shuō)明中，對(duì)形勢(shì)的分析是否科學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題及其原因的認(rèn)識(shí)是否充分，草案所提出的任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)是否切實(shí)，等等。

（2）綜合平衡。綜合平衡是發(fā)展計(jì)劃的基本原則。計(jì)劃的編制和實(shí)施，要通過(guò)中央與地方、政府與企業(yè)和社會(huì)各界的溝通協(xié)商形成共識(shí)，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)各方面的經(jīng)濟(jì)利益和需要，從而妥善處理長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、整體與局部、重點(diǎn)與一般、必要與可行等諸多矛盾和關(guān)系。同時(shí)還要從保持社會(huì)總供給與總需求基本平衡出發(fā)，確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)，合理調(diào)整投資、消費(fèi)、進(jìn)出口之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)并努力保障重點(diǎn)建設(shè)所需資金和物資條件，充分考慮資源、環(huán)境的支撐能力。各級(jí)人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃，主要看草案安排是否做到綜合平衡，是否做到合理分配社會(huì)人力、物力、財(cái)力資源，是否保證社會(huì)總供給與總需求之間的協(xié)調(diào)，是否注意年度計(jì)劃與五年計(jì)劃和長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃的銜接，等等。

（3）宏觀調(diào)控。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宏觀調(diào)控作用不斷強(qiáng)化。發(fā)展計(jì)劃集中反映了政府對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、趨勢(shì)的分析、判斷和預(yù)測(cè)，著眼于解決當(dāng)前面臨的突出矛盾和問(wèn)題，確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)任務(wù)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策和工作重點(diǎn)，明確了國(guó)家在一段時(shí)期內(nèi)鼓勵(lì)、限制發(fā)展的內(nèi)容及相關(guān)措施，提出發(fā)展的預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，并以此向全社會(huì)傳遞國(guó)家意圖，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體自主進(jìn)行決策、組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了權(quán)威和完整的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策信息，對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但國(guó)家仍有必要通過(guò)計(jì)劃直接配置或根據(jù)宏觀調(diào)控導(dǎo)向來(lái)配置國(guó)家掌握的公共資源，如財(cái)政預(yù)算資金和其他財(cái)政性資金、政策性金融、國(guó)家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國(guó)家掌握的重要資源、國(guó)家外匯儲(chǔ)備和物資儲(chǔ)備等，引導(dǎo)和促進(jìn)全社會(huì)資源的合理配置，彌補(bǔ)、矯正市場(chǎng)機(jī)制的局限和失靈，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，增進(jìn)社會(huì)公共福利，維護(hù)社會(huì)公共利益。

2.主要指標(biāo)是否適宜

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)構(gòu)成計(jì)劃的核心內(nèi)容。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)發(fā)展計(jì)劃也由指令性指標(biāo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性指標(biāo)為主。

（1）五年規(guī)劃指標(biāo)體系

近些年來(lái)，全國(guó)人大審查批準(zhǔn)五年規(guī)劃綱要和年度計(jì)劃，都將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要量化指標(biāo)明確劃分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩類。

第一類，預(yù)期性指標(biāo)（“十三五”規(guī)劃12項(xiàng)）。在預(yù)期性指標(biāo)中，既有定量指標(biāo)也有定性指標(biāo)，既包括總量指標(biāo)、速度指標(biāo)，又包括結(jié)構(gòu)性指標(biāo)、水平指標(biāo)。預(yù)期性計(jì)劃指標(biāo)適應(yīng)指令性計(jì)劃向指導(dǎo)性計(jì)劃轉(zhuǎn)變的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提出預(yù)測(cè)和引導(dǎo)。

預(yù)期性指標(biāo)是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，并適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運(yùn)用各種政策引導(dǎo)社會(huì)資源配置，努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)。各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)期性指標(biāo)的監(jiān)督具有非強(qiáng)制性。

第二類，約束性指標(biāo)（“十三五”規(guī)劃13項(xiàng)）。在約束性指標(biāo)中，既包括總量指標(biāo)，也包括強(qiáng)度指標(biāo)。約束性計(jì)劃指標(biāo)的安排原則應(yīng)當(dāng)是：對(duì)完成得比較好的指標(biāo)適當(dāng)加碼，對(duì)完成得比較勉強(qiáng)的指標(biāo)維持不變，對(duì)完成得不夠理想的指標(biāo)加大工作力度、提出更加嚴(yán)格的要求。

約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保實(shí)現(xiàn)。約束性指標(biāo)具有法律效力，是各級(jí)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和監(jiān)督計(jì)劃執(zhí)行情況工作的重中之重。

（2）年度計(jì)劃指標(biāo)體系

依照法律規(guī)定和工作慣例，近年來(lái)，各級(jí)政府每年向同級(jí)人大會(huì)議提交的年度發(fā)展計(jì)劃，主要是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃總表（草案）》（通常稱為“計(jì)劃大表”，近年來(lái)年度計(jì)劃通常包括65個(gè)指標(biāo)，其中：預(yù)期性指標(biāo)46個(gè)，約束性指標(biāo)19個(gè)）和《政府預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃草案》（通常稱為“計(jì)劃小表”，近年來(lái)年度計(jì)劃通常包括9個(gè)專項(xiàng)）。

（3）審查批準(zhǔn)重點(diǎn)

近些年來(lái)，在實(shí)際工作中，各級(jí)人大把增長(zhǎng)速度、就業(yè)水平、物價(jià)指數(shù)等3項(xiàng)預(yù)期指標(biāo)作為審查批準(zhǔn)的重點(diǎn)。

一是增長(zhǎng)速度。在我國(guó),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度低了不行，增長(zhǎng)潛力沒(méi)有充分發(fā)揮，綜合國(guó)力難以增強(qiáng)，也不利于縮小與國(guó)外的差距；高了也不行，農(nóng)業(yè)、交通、能源、原材料供給難以承受。那么，究竟多高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是適度呢？這是一個(gè)難題。在不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、不同生產(chǎn)技術(shù)水平條件下，適度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)涵不同。即使在同一個(gè)國(guó)家內(nèi)，在不同的歷史發(fā)展時(shí)期，適度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)涵也不一樣。我國(guó)從“六五”計(jì)劃時(shí)期開(kāi)始正式使用GDP作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。“十一五”規(guī)劃以來(lái)提出了兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，一是GDP，二是人均GDP。實(shí)踐證明，我們既要重視GDP，又不能唯GDP。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，人大重點(diǎn)審查的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的范圍可以稍微擴(kuò)大一些，通過(guò)GDP、人均GDP、工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、國(guó)民收入、人均國(guó)民收入、規(guī)上工業(yè)增加值、投資增長(zhǎng)率、消費(fèi)增長(zhǎng)率、進(jìn)出口增長(zhǎng)率等指標(biāo)，全面把握經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

二是就業(yè)水平。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)面臨人口增加和新的就業(yè)高峰的壓力。努力增加就業(yè)，是保持社會(huì)和人民生活基本穩(wěn)定的一項(xiàng)重要任務(wù)。應(yīng)當(dāng)看到，完全解決失業(yè)問(wèn)題，使失業(yè)率達(dá)到零是辦不到的，即使工作機(jī)會(huì)和想要工作的人數(shù)完全平衡，也會(huì)有失業(yè)。因此，要確定一個(gè)準(zhǔn)確的目標(biāo)，把失業(yè)率控制在一個(gè)合理的水平上。目前，我國(guó)就業(yè)統(tǒng)計(jì)使用登記失業(yè)率、大中城市調(diào)查失業(yè)率。在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是登記失業(yè)率低于調(diào)查失業(yè)率，調(diào)查失業(yè)率低于實(shí)際失業(yè)率，這就導(dǎo)致公布的城鎮(zhèn)失業(yè)率與實(shí)際生活感受不大一樣。今后需要進(jìn)一步完善失業(yè)率統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使這個(gè)數(shù)據(jù)更加可靠，更加真實(shí)，更加反映現(xiàn)實(shí)的情況。同時(shí)還要把城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)等指標(biāo)，作為衡量就業(yè)情況的重要預(yù)期目標(biāo)。

三是物價(jià)指數(shù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的價(jià)格管理體制發(fā)生了重大變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家除了在對(duì)一些有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)品和公共服務(wù)實(shí)行指導(dǎo)性價(jià)格外，絕大部分價(jià)格完全放開(kāi)，物價(jià)指數(shù)也成為一個(gè)預(yù)期指標(biāo)。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，物價(jià)過(guò)分波動(dòng)和通貨膨脹涉及到千家萬(wàn)戶的日常生活，涉及到人民群眾的切身利益，通貨膨脹和通貨緊縮對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展都十分有害。為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，特別是市場(chǎng)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定，各級(jí)人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃，需要把物價(jià)指數(shù)作為一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。目前，發(fā)展計(jì)劃中一般都要列入居民消費(fèi)價(jià)格總水平。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅要關(guān)注居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI），也要關(guān)注生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)（PPI），同時(shí)還要關(guān)注資產(chǎn)價(jià)格、國(guó)際市場(chǎng)大宗商品價(jià)格，把物價(jià)波動(dòng)限制在合理區(qū)間。

上述3項(xiàng)主要預(yù)期目標(biāo)，是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際、總結(jié)近年來(lái)宏觀調(diào)控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出來(lái)的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的加速或減速、就業(yè)規(guī)模的增加或減少、物價(jià)指數(shù)的升高或降低，既是宏觀調(diào)控的主要預(yù)期目標(biāo)，又構(gòu)成人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃綜合性指標(biāo)的主要內(nèi)容。當(dāng)然，這并不排除地方人大根據(jù)實(shí)際情況選擇另外一些指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)審查。一些地方人大根據(jù)工作力量或需要，通常還會(huì)選擇預(yù)算收支、信貸規(guī)模、重大建設(shè)項(xiàng)目、行政事業(yè)費(fèi)支出等指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)審查。

（4）督促建立高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系

計(jì)劃指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)的，總是隨著時(shí)代變化而不斷發(fā)生變化。黨的十九大和十九屆五中全會(huì)提出推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展不是單純追求經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)增速，而是更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，這就需要調(diào)整和修改現(xiàn)有指標(biāo)體系。各級(jí)人大要依法督促建立能夠體現(xiàn)和反映高質(zhì)量發(fā)展要求的指標(biāo)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率。

一是增加反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的指標(biāo)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的許多指標(biāo)，特別是產(chǎn)品產(chǎn)量的指標(biāo)多數(shù)已經(jīng)居于世界前列，量的不足已經(jīng)不再是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最突出的問(wèn)題，最突出的問(wèn)題是質(zhì)量不高。需要研究增加反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的水平指標(biāo)、結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，如“投入產(chǎn)出效率”“全要素生產(chǎn)率”“勞動(dòng)生產(chǎn)率”“資本利潤(rùn)率”“政府債務(wù)率”等。

二是增加貫徹新發(fā)展理念的指標(biāo)。高質(zhì)量發(fā)展，是體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念的發(fā)展。需要建立貫徹新發(fā)展理念的總量指標(biāo)、速度指標(biāo)，如“科技貢獻(xiàn)率”“土地利用率”“能源利用率”“收入中位數(shù)”“收入倍差率”等。

三是增加高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)指標(biāo)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。基于高質(zhì)量發(fā)展階段的新要求和新特點(diǎn)，需要研究增加高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)指標(biāo)，如“基尼系數(shù)”“恩格爾系數(shù)”等。

3．政策措施是否可行

計(jì)劃指標(biāo)確定后，重點(diǎn)要審查為實(shí)現(xiàn)預(yù)期指標(biāo)采取的手段和措施是否恰當(dāng)，是否得力和有效。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)實(shí)施和執(zhí)行發(fā)展計(jì)劃的宏觀調(diào)控手段包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及必要的行政手段。在實(shí)踐中，最主要的是財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)政策，被稱作宏觀調(diào)控的4大支柱。

（1）財(cái)政政策。財(cái)政政策發(fā)揮調(diào)控作用主要是通過(guò)對(duì)社會(huì)資金和收入進(jìn)行分配和再分配來(lái)協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體的關(guān)系，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。財(cái)政政策工具主要包括稅收、國(guó)債、經(jīng)常性支出、資本性支出、轉(zhuǎn)移支付、貼息等。根據(jù)不同調(diào)節(jié)功能，財(cái)政政策分為擴(kuò)張性（積極）財(cái)政政策、中性財(cái)政政策、緊縮性財(cái)政政策。擴(kuò)張性（積極）財(cái)政政策，是指在經(jīng)濟(jì)不景氣或發(fā)生通貨緊縮時(shí)，通過(guò)增加財(cái)政支出或者采取減稅措施，相應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政赤字，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加和刺激社會(huì)總需求，使總需求與總供給之間的差距縮小以至平衡。緊縮性財(cái)政政策是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱或發(fā)生通貨膨脹時(shí)，通過(guò)減少財(cái)政支出或采取增稅措施，相應(yīng)減少財(cái)政赤字或增加財(cái)政盈余，遏制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，減少和抑制總需求，使總需求與總供給之間的差距縮小以至平衡。中性財(cái)政政策則是指財(cái)政的分配活動(dòng)對(duì)社會(huì)總需求的影響保持中性。近些年來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行擴(kuò)張性（積極）財(cái)政政策。從目前情況看，各級(jí)人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃中財(cái)政政策重點(diǎn)包括：財(cái)政收入、赤字、借債，財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移支付，三農(nóng)支出，社會(huì)事業(yè)支出，社會(huì)保障支出，環(huán)境保護(hù)支出，通過(guò)財(cái)政政策調(diào)節(jié)供求總量、供求結(jié)構(gòu)、收入分配、貨幣金融和地區(qū)差別，逐步增加重點(diǎn)投入比重。

（2）貨幣政策。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府宏觀調(diào)控已從實(shí)物調(diào)控轉(zhuǎn)向價(jià)值調(diào)控，貨幣政策逐步成為重要手段。貨幣政策有３個(gè)顯著特點(diǎn)：一是全面性。貨幣調(diào)控可以滲透到經(jīng)濟(jì)的各個(gè)角落，其影響是全面的。二是靈活性。中央銀行可以隨時(shí)運(yùn)用各種金融工具進(jìn)行調(diào)節(jié)，靈活性強(qiáng)，收效快。三是穩(wěn)定性。貨幣政策通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，各個(gè)利益主體均要主動(dòng)適應(yīng)，不致產(chǎn)生劇烈的波動(dòng)。貨幣政策一般區(qū)分為寬松政策、中性（適度）政策、穩(wěn)?。◤木o、審慎）政策。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行審慎的貨幣政策。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊,2009年我國(guó)第一次實(shí)行適度寬松的貨幣政策。從目前情況看，各級(jí)人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃中貨幣政策重點(diǎn)包括：貨幣流通量（MO）、狹義貨幣流通量（M1）、廣義貨幣流通量（M2），新增人民幣貸款增長(zhǎng)、社會(huì)融資規(guī)模增長(zhǎng)，利率和匯率，外匯儲(chǔ)備及其運(yùn)用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（3）產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策不僅是調(diào)節(jié)總供給的政策，也是中長(zhǎng)期發(fā)展政策。產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)及其落實(shí)措施，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要內(nèi)容。政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)定重點(diǎn)扶持、限制發(fā)展、限期淘汰的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品序列。產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局政策，核心是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，優(yōu)化資源配置，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，借鑒日本、韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展。從目前情況看，各級(jí)人大審查批準(zhǔn)計(jì)劃中產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)包括：投資結(jié)構(gòu)是否合理，政策傾斜是否適度，重點(diǎn)建設(shè)是否得到保證，經(jīng)濟(jì)布局是否體現(xiàn)效益原則，還要關(guān)注社會(huì)資源在行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)之間是否得到合理有效配置。促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，要求加快改造傳統(tǒng)制造業(yè)，發(fā)展新型制造業(yè)，發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平。

（4）社會(huì)政策。社會(huì)政策包括人口政策、勞動(dòng)就業(yè)政策、收入分配政策、社會(huì)保障政策，核心是加強(qiáng)基本公共服務(wù)，改善社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。從2019年開(kāi)始，我國(guó)把就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策作為社會(huì)政策的重點(diǎn)，這就要求做好化解過(guò)剩產(chǎn)能職工安置工作，開(kāi)展高校畢業(yè)生就業(yè)專項(xiàng)服務(wù)，支持農(nóng)民工、轉(zhuǎn)業(yè)軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，保持就業(yè)大局穩(wěn)定。各級(jí)人大審查社會(huì)政策，要積極回應(yīng)群眾關(guān)切，盡力而為，量力而行，解決好突出民生問(wèn)題。

除上述宏觀調(diào)控政策外，許多地方往往還選擇科技政策、環(huán)境政策、外貿(mào)外資政策等進(jìn)行重點(diǎn)審議。

（三）善于把握審查批準(zhǔn)的方式方法

做好計(jì)劃審查批準(zhǔn)工作，不僅要遵循人大行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一般原則、程序和要求，還應(yīng)當(dāng)很好把握審查批準(zhǔn)工作所具有的一些特點(diǎn)和要求，借助于經(jīng)濟(jì)學(xué)基本分析工具，掌握科學(xué)的方式方法，對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)做出正確的判斷。

1.形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合

形式審查主要是審查計(jì)劃草案是否完備規(guī)范并做出修改。具體包括，向人大提交的各類編制文件草案是否完備，背景材料是否齊全，編制格式和文字是否符合要求，各類指標(biāo)、項(xiàng)目和科目的列舉是否完整和足夠的詳細(xì)。從法律要求看，計(jì)劃草案是具有約束力的規(guī)范性文件，其文本表述必須嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。如果表述存在問(wèn)題，即使不是原則性錯(cuò)誤，也會(huì)影響草案的準(zhǔn)確性和完整性。

實(shí)質(zhì)審查主要是審查計(jì)劃草案的內(nèi)容并做出調(diào)整。審查批準(zhǔn)的水平和質(zhì)量，在很大程度上由人大代表的審查判斷素質(zhì)能力和是否掌握科學(xué)的方式方法所決定。這就需要人大代表盡可能熟悉經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)基本概念，了解主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的內(nèi)涵，多方位、多層次、多渠道了解情況，掌握實(shí)情，善于客觀、全面、辯證地分析和研究經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主客觀環(huán)境、條件、現(xiàn)狀和趨勢(shì)。

在審查批準(zhǔn)實(shí)踐中，各級(jí)人大必須把形式審查與實(shí)質(zhì)審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)。人大代表應(yīng)當(dāng)審視、審查計(jì)劃草案的文字表述、文本結(jié)構(gòu)是否確切，是否清晰，是否規(guī)范，有無(wú)疏漏和不妥之處，這是審查工作的第一步。但是，審查也不能僅僅局限于計(jì)劃草案的具體表述，而要更多地關(guān)注計(jì)劃草案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)審查批準(zhǔn)，不僅修改文字表述，也可以做出實(shí)質(zhì)性修改，具體調(diào)整計(jì)劃安排，不斷提高審查批準(zhǔn)的質(zhì)量和效果。

2.微觀審查與宏觀審查相結(jié)合

微觀審查是把經(jīng)濟(jì)個(gè)體行為作為考察對(duì)象，重點(diǎn)考察個(gè)量關(guān)系。具體講，主要考察企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)包括銷售額、利潤(rùn)、訂單、庫(kù)存、資金等狀況；考察居民的收入、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄以及心理預(yù)期等變化；考察有代表性的地區(qū)、行業(yè)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。通過(guò)微觀審查，可以豐富和深化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，為宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供支撐；可以見(jiàn)微知著，及時(shí)發(fā)現(xiàn)對(duì)宏觀、對(duì)全局有影響的苗頭性、傾向性問(wèn)題；可以為制定各種微觀經(jīng)濟(jì)政策提供依據(jù)，使經(jīng)濟(jì)政策更有針對(duì)性和有效性。

宏觀審查是把國(guó)民經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體或總體來(lái)考察，重點(diǎn)考察國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局。具體講，主要是通過(guò)考察整體與局部、局部與局部之間相互依存、相互制約的關(guān)系，綜合審查總供求以及消費(fèi)、投資、出口、進(jìn)口、財(cái)政收支、貨幣供應(yīng)量等宏觀經(jīng)濟(jì)變量，把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體狀況和基本趨勢(shì)，進(jìn)而確定宏觀調(diào)控政策從總體上是放松還是收縮，以及財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)政策如何搭配和組合，向何處發(fā)展。

在審查批準(zhǔn)實(shí)踐中，各級(jí)人大必須把微觀審查與宏觀審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大比例關(guān)系，是一個(gè)有機(jī)的整體和復(fù)雜的系統(tǒng)，客觀上要求實(shí)現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)。計(jì)劃安排牽涉到方方面面的關(guān)系，既要突出重點(diǎn)，又要統(tǒng)籌兼顧。微觀審查與宏觀審查兩者視角不同，又相互補(bǔ)充。微觀審查是宏觀審查的基礎(chǔ)，宏觀審查對(duì)微觀審查又具有指導(dǎo)意義。只有善于認(rèn)清大勢(shì)、把握宏觀，才能正確認(rèn)識(shí)微觀，難免盲目性。只有準(zhǔn)確判斷本企業(yè)、本行業(yè)、本地區(qū)所處的位置和發(fā)展態(tài)勢(shì)，才能更好地結(jié)合自身實(shí)際，適應(yīng)宏觀形勢(shì)的發(fā)展變化，把握宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全局。人大代表應(yīng)當(dāng)以微觀審查為基礎(chǔ)，樹(shù)立全局觀念和整體意識(shí)，從宏觀上提出解決具體問(wèn)題的政策建議。

3.總量審查與結(jié)構(gòu)審查相結(jié)合

總量審查主要揭示社會(huì)總供給和社會(huì)總需求之間的關(guān)系?？偣┙o和總需求有眾多經(jīng)濟(jì)變量組成，反映供給總量的指標(biāo)包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和一、二、三次產(chǎn)業(yè)增加值，反映需求總量的指標(biāo)包括投資總額、消費(fèi)總額、凈出口總額，直接影響供求關(guān)系的指標(biāo)包括利率、匯率、貨幣供應(yīng)量?？偣┙o和總需求的對(duì)比關(guān)系決定著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本態(tài)勢(shì)，從而決定宏觀調(diào)控的基本取向。對(duì)這些指標(biāo)的審查，不僅是判斷總供求關(guān)系的重要依據(jù)，同時(shí)也構(gòu)成宏觀經(jīng)濟(jì)總量審查的主要內(nèi)容。

結(jié)構(gòu)審查主要揭示國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部各部分、各環(huán)節(jié)之間的相互聯(lián)系及其對(duì)總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也是多方面、多層次的，包括產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等，其中需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)尤為重要。對(duì)需求結(jié)構(gòu)，主要考察內(nèi)需與外需、投資與消費(fèi)之間是否協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)變化及其原因，進(jìn)而考察投資內(nèi)部、消費(fèi)內(nèi)部以及進(jìn)出口內(nèi)部的結(jié)構(gòu)是否合理。對(duì)供給結(jié)構(gòu)，主要考察三次產(chǎn)業(yè)、各產(chǎn)業(yè)、各行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否協(xié)調(diào)，以及各行業(yè)內(nèi)部企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)等是否合理。對(duì)要素結(jié)構(gòu)，主要考察社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的人力資本、科學(xué)技術(shù)和物質(zhì)資源等投入結(jié)構(gòu)是否合理。此外，還要考察地區(qū)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)等。

在審查批準(zhǔn)實(shí)踐中，各級(jí)人大必須把總量審查與結(jié)構(gòu)審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)。發(fā)展計(jì)劃既有總量問(wèn)題，也有結(jié)構(gòu)問(wèn)題，總量和結(jié)構(gòu)統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過(guò)程。人大代表應(yīng)當(dāng)通過(guò)總量審查，洞察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和形勢(shì)變化的機(jī)理，更好把握總供給和總需求，確定宏觀政策的基本取向，提高政策的針對(duì)性和有效性；通過(guò)結(jié)構(gòu)審查，豐富和深化對(duì)總量的認(rèn)識(shí)，更好把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)在結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的深層次矛盾和問(wèn)題，選擇宏觀調(diào)控的重點(diǎn)和具體政策組合，真正做到區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)。

4．定性審查與定量審查相結(jié)合

定量審查主要衡量經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的數(shù)量規(guī)模，對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)變量形成精確的、量化的判斷。在多年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)踐中，我們通過(guò)定量審查，可以揭示經(jīng)濟(jì)變量和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的“過(guò)”或“不及”，有利于我們加深對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)、宏觀調(diào)控力度的認(rèn)識(shí)，對(duì)形勢(shì)做出準(zhǔn)確的判斷。

定性審查主要揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的本質(zhì)屬性，對(duì)經(jīng)濟(jì)變量、經(jīng)濟(jì)關(guān)系形成性質(zhì)特征或態(tài)勢(shì)判斷。定性審查是一個(gè)過(guò)程，通常先是憑借感知經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，運(yùn)用已有的理論框架和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行邏輯審查和歷史比較，對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象做出大體判斷。

在審查批準(zhǔn)實(shí)踐中，各級(jí)人大必須把定性審查和定量審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)。任何事物都是質(zhì)和量的統(tǒng)一體，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也不例外。人大代表應(yīng)當(dāng)在定量審查基礎(chǔ)上，做好定性審查。在定量審查時(shí)，要正確理解和合理使用數(shù)據(jù)，重視對(duì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行判斷，謹(jǐn)慎對(duì)待那些容易失真的數(shù)據(jù)，科學(xué)確定假設(shè)前提和參數(shù)，充分注意有些數(shù)量指標(biāo)原有的基數(shù)大小，高度重視各種“平均數(shù)”背后的差異性，不斷提高審查判斷的全面性和準(zhǔn)確性。

5.縱向?qū)彶榕c橫向?qū)彶橄嘟Y(jié)合

縱向?qū)彶槭?ldquo;瞻前顧后”的比較。既可以與過(guò)去一個(gè)時(shí)點(diǎn)相比，也可以與選定的某個(gè)特定時(shí)期進(jìn)行比較。發(fā)展是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程，計(jì)劃的審查批準(zhǔn)也是一個(gè)時(shí)期接著一個(gè)時(shí)期，許多工作都是長(zhǎng)期的，許多項(xiàng)目可能是跨屆或跨任期的。通過(guò)縱向比較，可以考察當(dāng)前的增長(zhǎng)速度與過(guò)去相比是高還是低、是加快還是放慢，進(jìn)而驗(yàn)證政策效果是大還是小，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問(wèn)題是在收斂還是發(fā)散，總體形勢(shì)是在改善還是惡化。

橫向?qū)彶槭?ldquo;左鄰右舍”的比較。既包括與其他經(jīng)濟(jì)主體相同指標(biāo)的比較，也包括與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比較。通過(guò)橫向比較，可以更準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平高低、所處的階段和差距大小。通過(guò)與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比較，可以考察經(jīng)濟(jì)關(guān)系是否協(xié)調(diào)。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行橫向比較，可以審查經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展是否協(xié)調(diào)。對(duì)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的橫向比較，可以揭示地區(qū)發(fā)展差距，反映出不同區(qū)域發(fā)展的不平衡狀況。

在審查批準(zhǔn)實(shí)踐中，各級(jí)人大必須把縱向?qū)彶楹蜋M向?qū)彶橛袡C(jī)結(jié)合起來(lái)。人大代表在審查計(jì)劃草案時(shí)，對(duì)任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如果只是孤立地看其在某個(gè)時(shí)點(diǎn)的狀況，很難對(duì)其是大還是小、是快還是慢、是合理還是不合理等進(jìn)行判斷。只有通過(guò)橫向和縱向的比較審查，構(gòu)建一個(gè)參照系，才有利于做出正確的判斷。同時(shí)，還要通過(guò)審查批準(zhǔn)，克服在發(fā)展過(guò)程中“短期行為”，防止“頭腦發(fā)熱”，抑制急于求成、急功近利、好大喜功。

（本文作者為全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員）