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中國(guó)PPP模式下 國(guó)企成為主要的社會(huì)資本
來源：未知 日期：2016-08-29 點(diǎn)擊：次
為了促進(jìn)融資多元化、降低政府財(cái)政壓力、提高為民眾謀福祉的效率，我國(guó)引入了PPP模式，在國(guó)內(nèi)稱為政府與社會(huì)資本合作模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供。根據(jù)世界銀行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，私人資本占比20%以上屬于PPP項(xiàng)目，但我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方為國(guó)企或國(guó)企與民企的聯(lián)營(yíng)體，純粹的私人資本占比很少。可見，我國(guó)當(dāng)下的PPP模式中的第二個(gè)P（Private）已經(jīng)變化為以國(guó)企為主體的社會(huì)資本，與國(guó)際通行的PPP模式之間存在較大的差異。這樣的特殊性使我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式具有很強(qiáng)的中國(guó)特色，對(duì)社會(huì)資本方的分析和討論是非常有必要的。本文結(jié)合國(guó)有企業(yè)參與比例等數(shù)據(jù)分析，對(duì)國(guó)企參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)及難點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，以期對(duì)促進(jìn)我國(guó)PPP模式的完善提供參考。
國(guó)企成為主要的社會(huì)資本
國(guó)有企業(yè)占比大
就一般定義而言，社會(huì)資本是個(gè)人或組織在目的性行動(dòng)中可使用的社會(huì)關(guān)系資源，在PPP模式中，社會(huì)資本泛指可參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)關(guān)系資源，主要分為三類：國(guó)有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國(guó)際上通常意義上的私人部門；國(guó)有資本則是目前我國(guó)PPP模式最常見的社會(huì)資本方，即國(guó)有企業(yè)，包括央企和地方國(guó)企。
據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫統(tǒng)計(jì)，目前財(cái)政部示范項(xiàng)目共232個(gè)，總投資8025.4億元，其中105個(gè)項(xiàng)目已落地，總投資額3078億元，其中有82個(gè)已錄入社會(huì)資本信息。簽約的社會(huì)資本共119家（含28個(gè)聯(lián)合體參與項(xiàng)目），其中國(guó)企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例如圖1所示。
在119個(gè)簽約項(xiàng)目中，國(guó)企所占比例高達(dá)55%，在PPP模式中占據(jù)了主導(dǎo)地位；民營(yíng)企業(yè)所占比例為36%，私人資本對(duì)PPP項(xiàng)目的參與度是會(huì)繼續(xù)提升還是反轉(zhuǎn)下降，與國(guó)家相關(guān)的政策和法律法規(guī)的頒布有著密切關(guān)聯(lián)。
在54個(gè)已落地的單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，國(guó)企參與項(xiàng)目33個(gè)、民企17個(gè)、混合所有制4個(gè)。但從項(xiàng)目簽約額方面看，透露出不同的信息。其中，混合所有制企業(yè)的簽約金額最多，為989.1億元；國(guó)企緊隨其后，為726.2億元；民企的簽約金額卻僅為224.5億元，如圖2、圖3所示。
項(xiàng)目數(shù)量上，國(guó)企占比61%，民企占比32%，國(guó)企數(shù)量為民企的兩倍；從投資額而言，混合所有制企業(yè)僅有4個(gè)項(xiàng)目，投資額卻占了51%，國(guó)企投資額占比37%，民企為12%，國(guó)企投資額超過民企的3倍，由此可見，與民企相比，目前國(guó)企是PPP項(xiàng)目中的主要社會(huì)資本，而混合所有制企業(yè)是我國(guó)PPP模式中民企參與的重要方式。
施工企業(yè)占主導(dǎo)地位
已有的不完整信息顯示，在目前參與PPP項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)中，央企占了很大比例，并且多為施工企業(yè)參與，中交、中建、中鐵等大型國(guó)有施工企業(yè)都是參與PPP項(xiàng)目的主力軍。以中國(guó)建筑股份有限公司為例，根據(jù)每月的重大項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，2015年8月至2016年7月的一年時(shí)間內(nèi)，中建所屬公司共參與了13個(gè)重大的PPP項(xiàng)目。（如表1所示）
表中顯示，12個(gè)月以來共9個(gè)月有重大PPP項(xiàng)目建設(shè)，平均項(xiàng)目投資額為39.19億元，PPP項(xiàng)目占當(dāng)月重大項(xiàng)目總額的平均比例為12.26%左右。12個(gè)月中的重大PPP項(xiàng)目總合同額達(dá)509.5億元，可見，中建集團(tuán)是我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要社會(huì)資本方類似的，中鐵、中交等企業(yè)也參與了許多PPP項(xiàng)目的建設(shè)，施工企業(yè)占據(jù)了國(guó)有企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的較大比例。
國(guó)企參與PPP的優(yōu)勢(shì)及管理難點(diǎn)
國(guó)企的優(yōu)勢(shì)分析
積極參與PPP項(xiàng)目是對(duì)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化政策的響應(yīng)和推動(dòng)，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)，是國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史選擇和必然要求，與民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)參與PPP模式具有技術(shù)和管理到位、資金實(shí)力雄厚、投資回報(bào)率要求低、與政府關(guān)系密切等優(yōu)勢(shì)。國(guó)企現(xiàn)行PPP模式對(duì)于社會(huì)資本的定位是基于我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)狀而產(chǎn)生的，在鼓勵(lì)民企參與PPP項(xiàng)目的同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到國(guó)企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主體范圍的變化也為我國(guó)現(xiàn)行PPP模式的管理帶來了困難，包括以下幾個(gè)方面：
政府的多重角色難以監(jiān)督管理
國(guó)有企業(yè)在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國(guó)的PPP模式更多地體現(xiàn)為政府與其下屬之間的合作。政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監(jiān)督管理的職能難以實(shí)行，PPP項(xiàng)目的管理難度增加，PPP模式可能變?yōu)檎鉀Q融資的工具，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的公私合作。推進(jìn)PPP模式的緣由之一是引入私營(yíng)部門高水平的管理技術(shù)，提高項(xiàng)目的管理效率，而國(guó)企的管理效率并無絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，這也使以國(guó)企為社會(huì)資本方的PPP模式能否真正獲得物有所值（VFM）充滿了不確定。
缺乏可借鑒的制度和規(guī)范
國(guó)有企業(yè)參與PPP是我國(guó)推行PPP模式的特色之一，我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式與國(guó)際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，PPP發(fā)展較好國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的現(xiàn)狀并不適用。這導(dǎo)致我國(guó)的PPP制度體系建立缺乏相關(guān)基礎(chǔ)和借鑒資料，PPP模式的完善和規(guī)范都十分困難。
施工企業(yè)缺乏運(yùn)營(yíng)能力
施工企業(yè)的能力主要集中在建設(shè)階段，缺乏運(yùn)營(yíng)管理能力，但PPP項(xiàng)目合約期的絕大部分是在進(jìn)行經(jīng)（運(yùn)）營(yíng)維護(hù)工作，因此，目前大量國(guó)有施工企業(yè)的參與使PPP項(xiàng)目以前期建設(shè)為主，后期運(yùn)營(yíng)管理難以維系。大部分項(xiàng)目將運(yùn)營(yíng)部分再委托給其他運(yùn)營(yíng)商，使運(yùn)營(yíng)階段管理存在更多不可控因素，增大了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
公眾質(zhì)疑公私合作的本質(zhì)
國(guó)有企業(yè)與政府合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)使公眾認(rèn)為項(xiàng)目仍是由政府全面主導(dǎo)，PPP模式并未真正引入私人資本，公私合作只是噱頭，沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。PPP項(xiàng)目大多是對(duì)社會(huì)影響較大的民生項(xiàng)目，非常需要公眾支持，而對(duì)其公私合作本質(zhì)的質(zhì)疑會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目的不支持和不了解，影響項(xiàng)目推進(jìn)。
我國(guó)國(guó)情使國(guó)有企業(yè)參與PPP模式具有較多優(yōu)勢(shì)，目前PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方以國(guó)企和混合體制為主導(dǎo)，并以施工企業(yè)參與為主。這樣的合作方式使現(xiàn)行PPP模式運(yùn)作和管理存在諸多難點(diǎn)和困惑，各方都需對(duì)這些實(shí)際問題進(jìn)行研究、探討，找出解決方案才能積極促進(jìn)PPP模式的規(guī)范化管理和發(fā)展。國(guó)企作為社會(huì)資本方是中國(guó)特色，也是PPP在我國(guó)發(fā)展的一個(gè)過渡形式。PPP模式的核心是公私合營(yíng)，我國(guó)在經(jīng)歷了PPP模式跨越式發(fā)展之后，是讓國(guó)企完全退出還是大力促進(jìn)混合所有制企業(yè)并保留國(guó)企參與PPP項(xiàng)目，是一個(gè)值得各方深入思考的且亟待解決的大問題。