Network
當前位置：主頁 > 專題研究 > 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略專題 > 鄉(xiāng)村振興的七條“之路” >
走鄉(xiāng)村善治之路
來源：未知 日期：2018-12-03 點擊：次
黨的十九大報告指出，要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央農(nóng)村工作會議提出“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，并將其作為中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的具體路徑之一。
“善治”的概念古已有之，其中的善既有善良的初衷又有善于的方法，究其治的落腳點是止于善的，其出發(fā)點是抱有一顆善良的心態(tài)，其治理的過程就是善于化解，總之“善治”意為良好的治理，在當代中國，中國的“善治”首推“楓橋經(jīng)驗”。今年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年，也是習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年，在貫徹黨的十九大精神的開局之年的當下，中國的鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會的有力保障，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路從而實現(xiàn)社會大治是全社會值得關(guān)注的社會問題。
提出鄉(xiāng)村善治，是因為在當前鄉(xiāng)村治理的實踐中，發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的難點和問題存在，諸如：鄉(xiāng)村治理缺乏相對完善的頂層設(shè)計，缺乏治理的針對性和有效性；鄉(xiāng)村治理的體制、機制不完善，各治理主體間的利益沖突和相互掣肘，群眾參與嚴重不足；農(nóng)村“空心化”“三留守”問題以及環(huán)境污染問題日益突出；一些鄉(xiāng)村債務沉重，公共產(chǎn)品供給不足，社會保障水平不高，導致城鄉(xiāng)差距較大；有些宗族勢力以及黑惡勢力對鄉(xiāng)村治理形成干擾，影響了鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。
一、建國以來鄉(xiāng)村治理的探索
中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)始終是建設(shè)中國特色社會主義的支柱產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟的命脈所在。農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了中國人口的大部分，農(nóng)業(yè)文明是社會文明的基礎(chǔ)。因此，做好“三農(nóng)”工作是事關(guān)民心向背、國運興衰的大事，而“三農(nóng)”工作的重心就是鄉(xiāng)村治理。
鄉(xiāng)村治理問題一直是中國農(nóng)村治理發(fā)展的根本問題，一部中國農(nóng)村發(fā)展治理史可以說濃縮了一部中國古代發(fā)展史。當前，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的核心問題，是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。二十世紀以來，我國對鄉(xiāng)村治理研究共出現(xiàn)過兩次高潮。第一次存在于二十世紀中期，以“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”為標志，掀起了對中國農(nóng)民和農(nóng)村問題研究的第一次高潮。第二次，出現(xiàn)在上世紀末，時至今日依然熱度不減?；仡櫧▏詠砦覈l(xiāng)村治理的發(fā)展歷程，盡管探索了一條符合中國國情的發(fā)展之路，其中的曲折也是顯而易見的。新中國成立之初，我國鄉(xiāng)、村政權(quán)并存，國家權(quán)利延伸至鄉(xiāng)村；1954年以后，國家實行鄉(xiāng)村共治，即由村黨支部與各鄉(xiāng)派的工作委員會共治鄉(xiāng)村事宜，取得了顯著成效。短暫的共治之后，1958年，人民公社“政社合一”的治理模式，使國家實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的一體與集權(quán)；改革開放進入新的歷史進程，革命的氣息和紅色的話語逐漸消退，“鄉(xiāng)政村治”成為新的治理模式，這種變遷在政治上表現(xiàn)在村組的組織制度關(guān)系變遷上，在經(jīng)濟上表現(xiàn)在村組土地產(chǎn)權(quán)制度變遷關(guān)系和分配制度變遷關(guān)系上，在文化上表現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)村文化和現(xiàn)代文化的融合沖突上等等。
如今鄉(xiāng)村社會的制度供給遠不能滿足鄉(xiāng)村社會的需求，鄉(xiāng)村治理問題成為中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素。鄉(xiāng)村治理依舊存在諸多問題，如鄉(xiāng)村治理機制不健全、民主化進程緩慢、村落文明傳承斷裂等問題。如何治理好鄉(xiāng)村？幾十年來，國家做出了“強人治村”、“族人治村”、“富人治村”等種種探索，然而，在取得一定發(fā)展的同時也存在著諸多問題。如“族人治村”固然有其地緣和血緣帶來的優(yōu)勢與便利，但這種狹隘的局部小集體利益無法代表和兼顧全村利益；在“以三農(nóng)問題”與新農(nóng)村建設(shè)等為核心的時代浪潮之下的當前，“富人治村”已然司空見慣，其缺陷包括：賄選邪風腐蝕基層民主與村落風氣、富人抱團形成寡頭政治、鄉(xiāng)村社會分化加劇、鄉(xiāng)村去政治化出現(xiàn)村民無政治信仰、干群關(guān)系疏離等等。依靠族人、強人、富人進行鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)帶領(lǐng)致富，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，成功的案例遠少于失敗者。誰才是真正當好鄉(xiāng)村治理的主體？
二、善治必成于良法
十九大報告明確指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。從現(xiàn)代法治精神實質(zhì)上看，就是良法善治之精神，其基本標志有五個：一是法律必須代表最廣大人民的意愿，必須建立在立法為民的基礎(chǔ)上；二是必須確立憲法和法律至上的國家結(jié)構(gòu)，把國家各項事業(yè)和各項工作全面納入依法治國、依憲治國的軌道；三是樹立法律面前人人平等的法律文化，法律面前人人平等其科學內(nèi)涵有二：即法律的實體內(nèi)容符合平等的原則，其次，法律的執(zhí)行程序和結(jié)果要求公平公正；四是法律的根本目的是為了保障民權(quán)和實現(xiàn)正義。習總書記在中共中央政治局就全面推進依法治國進行的第四次集體學習中指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關(guān)都要緊緊圍繞這個目標來改進工作；五是政府的權(quán)力應當受到制約，法無授權(quán)不可為，法如授權(quán)必須為，官員要從權(quán)力導向向服務導向轉(zhuǎn)變。
因此鄉(xiāng)村治理的良法，必須體現(xiàn)最廣大人民的意志，保護鄉(xiāng)民的合法利益，維護有利于鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新型社會秩序和治理結(jié)構(gòu)；同時應該是順應時代潮流、符合時代要求的先進法律規(guī)范，不僅僅具有護航作用，更以導航為目標。
三、構(gòu)筑鄉(xiāng)村善治之路
黨的十九大報告指出，要“堅持以人民為中心”“打造共建共治共享的社會治理格局”“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，實踐黨的群眾路線，尊重人民的主體地位，是全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義事業(yè)新勝利的根本保障。堅持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，運用法治思維和法治方法預防化解矛盾，是“楓橋經(jīng)驗”所蘊含的創(chuàng)新精神的必然要求，也是中國鄉(xiāng)村治理中民眾對對“善治”的時代訴求。
善治的結(jié)果，應該是善態(tài)之治。善態(tài)之治是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會形態(tài)，雖然矛盾與沖突仍會頻繁出現(xiàn)，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接收、被機制所化解。
?。ㄒ唬┮宰灾螌崿F(xiàn)鄉(xiāng)村治理共建格局
當前，農(nóng)村實行土地承包制以來，尤其在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村社會的組織體系缺乏強有力的凝聚作用，村民的利益訴求難以通過村級組織得到有效表達。伴隨著社會流動性的不斷加大，全國部分農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了空心化狀態(tài)，這也給鄉(xiāng)村治理帶來新的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村作為我國基層治理的重要組成部分，其特點決定了鄉(xiāng)村治理以自治為基礎(chǔ)的必要性?？梢哉f鄉(xiāng)村自治是民主政治的民意基礎(chǔ)，是基層民主政治建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)村治理的主要方式與關(guān)鍵手段。第一，這是由鄉(xiāng)村主體所決定的。鄉(xiāng)村治理主體不僅由政府來完成，還應由社會組織、志愿性團體特別是全體鄉(xiāng)村村民都參與到鄉(xiāng)村治理中來。要切實解決好農(nóng)民權(quán)益保護、農(nóng)村空心化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展滯后、村民自治實踐不夠完善、鄉(xiāng)村治理主體的參與度不高、“返鄉(xiāng)族”作用的充分發(fā)揮等問題就必須充分調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性與創(chuàng)造性。第二，鄉(xiāng)村自治要發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用。鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村人群中在經(jīng)濟、政治、文化、社會交往等方面較為突出的一部分人，他們多以退休教師、干部，經(jīng)濟富裕人士，宗教界人士及族姓中有威望的人組成，是鄉(xiāng)村群體中精英人士的代表，在鄉(xiāng)村發(fā)展中起到領(lǐng)頭羊、帶頭人、中介與橋梁的作用。第三，鄉(xiāng)村自治與國家鄉(xiāng)村制度高度耦合。鄉(xiāng)村自治不是自由散漫，任意而為，無拘無束，而是在遵守規(guī)則與秩序的前提下，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理各主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性，開創(chuàng)鄉(xiāng)村治理的新局面。第四，加強基層自治組織體系的制度建設(shè)，有利于發(fā)揮鄉(xiāng)村自治組織在協(xié)調(diào)各方利益、組織群眾開展村民自治等方面的功能。一是通過加強鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，強化黨在鄉(xiāng)村社會中執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。黨具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。黨組織不僅要把握村民自治正確的政治方向，也要在既有的法律體系下積極引導村民自治，同時也要組織和調(diào)動相關(guān)道德權(quán)威人物的力量調(diào)解矛盾糾紛。二是通過不斷創(chuàng)新村民自治的組織形式，鼓勵鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展。鼓勵村莊結(jié)合本地實際創(chuàng)新自治組織形式，積極引導鄉(xiāng)村老年人協(xié)會、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、環(huán)保協(xié)會、紅白理事會等自組織的發(fā)展，激活自組織在村民自治中的重要功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的共建格局。
?。ǘ┮苑ㄖ螌崿F(xiàn)鄉(xiāng)村治理共治格局
“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。”第一，鄉(xiāng)村法治是新時代中國特色社會主義法治的基石。在社會治理大背景下，加快推進鄉(xiāng)村治理法治化，改善鄉(xiāng)村的法治環(huán)境，保持鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定、長治久安、永續(xù)發(fā)展具有重要意義。第二，鄉(xiāng)村法治化是社會治理現(xiàn)代化的前提。鄉(xiāng)村治理由于長期受傳統(tǒng)管理方式的桎梏和影響，具有治理目標繁雜、治理任務復雜、治理形勢迫切的特點，使得治理法治化的實現(xiàn)更為艱巨。況且，法治化與鄉(xiāng)村人情社會的現(xiàn)狀時有沖突，極易出現(xiàn)新的治理難題。第三，鄉(xiāng)村法治化是全面建成小康社會的必然要求。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在鄉(xiāng)村，“沒有農(nóng)村的小康，就沒有全國的小康”。鄉(xiāng)村治理法治化則是全面小康的核心指標。第四，鄉(xiāng)村法治化有利于解決鄉(xiāng)村治理存在的不足與弊端?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)滯后等問題的解決必須通過法治渠道與手段。一方面，可以使農(nóng)民利益受損或是受侵害之時不能通過協(xié)商渠道解決之時，可以訴諸于法律，通過法治渠道，以維護其自身的合法利益。另一方面，對農(nóng)民可能造成的侵犯能起到一定的預防作用，有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系改革的深入推進，鄉(xiāng)村社會的諸多矛盾必然會出現(xiàn)增長，這就需要在村民心中播撒下法治的種子，讓每一個人都能依法辦事、依法維權(quán)，基層政權(quán)依法行政、依法管理，才能為鄉(xiāng)村振興營造一個和諧安寧的社會環(huán)境。司法行政部門需要持續(xù)推進民主法治村、社的創(chuàng)建，通過發(fā)現(xiàn)典型、梳理經(jīng)驗，推動法治在基層落地生根開花結(jié)果。同時創(chuàng)新村干部工作方式，不斷增強其運用法治思維和法治方式開展工作的能力。村干部應該帶頭學習和遵守憲法、村民自治法等相關(guān)法律規(guī)定，不斷強化村民自治的法治意識。在處理矛盾糾紛時，應該根據(jù)不同矛盾糾紛的性質(zhì)采取相應的治理手段，既要強化道德的約束力量，也要積極引導村民走法律的途徑解決。積極發(fā)揮村規(guī)民約的區(qū)域性功能，引導村民在村規(guī)民約中體現(xiàn)法治的約束功能。村規(guī)民約通過把傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化、現(xiàn)代法治精神以及村莊歷史風俗融入其具體內(nèi)容中，并在村莊治理中依照村規(guī)民約引導村民活動。在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時，要充分調(diào)動全體村民參與村規(guī)民約制定的積極性，努力讓每一個村民能夠在村規(guī)民約制定中感受主體地位的存在感，讓村規(guī)民約中的內(nèi)容、形式以及效力存在于每一個村民心中。同時，要結(jié)合村莊發(fā)展的實際，制定符合本村莊歷史傳統(tǒng)以及現(xiàn)實發(fā)展需要的村規(guī)民約。此外，要在村規(guī)民約中制定與現(xiàn)代法律體系相銜接的司法服務條款，既要引導村民在既有的村規(guī)民約中開展共治，同時又要回應村民對現(xiàn)代法律的制度需求。
（三）以德治實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理共享格局
“國無德不興，人無德不立”。今日之中國，鄉(xiāng)村治理決不能忽視德治，德治在鄉(xiāng)村治理體系中起到升華的作用。鄉(xiāng)村治理不但要依賴于鄉(xiāng)村自治這個基礎(chǔ)，依賴于法治這個保障，還要將德治作為升華。不但要使德治成為政府工作的好幫手，村民利益的代言人，更要使之成為和諧鄉(xiāng)村的潤滑劑。其一，注重個人品德、家庭美德、鄉(xiāng)村公德的培養(yǎng)，形成淳樸的民德民風。德行的形成不是一朝一夕之事，而是一個漫長的過程，并受到環(huán)境和世風的影響。不但要加強對個體的教育與培養(yǎng)，更要注重不良道德行為的懲誡。其二，注重鄉(xiāng)村道德人物的塑造與宣揚，發(fā)揮其道德標桿和道德引領(lǐng)的作用。“各美其美，美人之美，美美與共”，對道德人物不但要進行正面的宣傳與報道，在不損害其本人的前提下樹立道德標尺，還應給予必要的適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵和精神鼓勵。其三，廣泛開展社會主義核心價值觀教育，堅持以規(guī)促德，以潤物無聲、潛移默化的方式，引導人們提升道德修養(yǎng)與境界。
盡管現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變遷，但是中國傳統(tǒng)文化仍然存在于廣大農(nóng)村中，傳統(tǒng)文化依然影響著村民的日常實踐。通過大力弘揚孝道文化、仁愛文化、鄉(xiāng)賢文化、家國文化以及社會主義核心價值觀，有利于充實鄉(xiāng)村治理中德治的文化基因。
其中的“鄉(xiāng)賢文化”，在2015年與2016年的年初，中共中央一號文件兩次將“鄉(xiāng)賢文化”列入農(nóng)村思想道德建設(shè)體系之中，應該說，在國家層面上，“鄉(xiāng)賢文化”在鄉(xiāng)村德化方面得到了肯定和關(guān)注。
鄉(xiāng)賢，作為一個特別的群體，在當下重新進入人們的視野，喚起了人們對古代士紳的記憶。在古代中國，士紳階層維系了傳統(tǒng)的“雙軌政治”，對鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。在當代，想要復興村落，治理好鄉(xiāng)村，留得住鄉(xiāng)愁，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，同樣也離不開鄉(xiāng)賢的力量。
鄉(xiāng)村自古就有尚賢崇德的傳統(tǒng)，千百年來，無數(shù)鄉(xiāng)村精英通過不懈努力走出家鄉(xiāng)，他們或求學，或經(jīng)商，或居廟堂之高，或處江湖之遠，最終，葉落歸根，在鄉(xiāng)愁的牽引下，或反哺故鄉(xiāng)，給故鄉(xiāng)帶來開化和文明；或終老與此，為家鄉(xiāng)豎起一尊道德的標桿。他們用自己豐富的人生閱歷為鄉(xiāng)民樹立榜樣，成為家鄉(xiāng)發(fā)展的推手，道德教化的楷模，社會穩(wěn)定的力量。
而今，當代的鄉(xiāng)賢，作為本土的精英，新時代的士紳，憑借其自身的經(jīng)濟實力、知識背景、宗族勢力、社會資源和經(jīng)營手段等強大的社會網(wǎng)絡(luò)掌握著公共生活的話語權(quán)，擁有成長為鄉(xiāng)村發(fā)展帶頭人的潛力?？梢哉f，鄉(xiāng)賢囊括了眾多源自鄉(xiāng)村本土的各路精英對于實現(xiàn)村落復興，進一步推進落實鄉(xiāng)村治理、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村意義重大。
中國社會的鄉(xiāng)土性，“熟悉”是鄉(xiāng)土社會的特質(zhì)。在熟人社會中，通過血緣、地緣關(guān)系出發(fā)而產(chǎn)生人情、面子、信任的一種內(nèi)部機制，讓鄉(xiāng)村社會保持著穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。在熟人社會這一背景之下，生于斯長于斯的士紳作為內(nèi)生型權(quán)威對基層政權(quán)影響重大：一方面，他們世代扎根于此，能夠借助自身在政治上與經(jīng)濟上的權(quán)力盤踞在熟人社會上層，另一方面，受儒家文化的影響，他們對故鄉(xiāng)有著深厚的了解與眷戀，就會產(chǎn)生與本籍官員具有天然性的聯(lián)系，能夠通達政令，緩和上下矛盾。
同時，鄉(xiāng)賢又是士紳部分具有特質(zhì)的傳承者，是道德的標桿和公序良俗的尊崇者和踐行者。鄉(xiāng)賢與士紳同樣出身鄉(xiāng)土，對鄉(xiāng)村社會具有更近的親和力，對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展規(guī)律具有更深的了解和話語權(quán)，同時懷有葉落歸根、造福桑梓的家國情懷；他們繼承了士紳“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠則憂其國”的文人品格，對家鄉(xiāng)建設(shè)懷有一腔熱血；同樣，他們擁有著豐富的社會資源，或是雄厚的物質(zhì)資源，或是大量文化資源，或是龐大的社會資源，他們有能力造福桑梓。
近幾年來，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中越來越引人注目：尤以江浙一帶，引領(lǐng)當下時風。浙江上虞等多地開展“鄉(xiāng)賢文化運動”，致力于打造鄉(xiāng)賢文化，助推地方經(jīng)濟；浙江溫州開展“知僑情、解僑憂、牽僑手、聚僑心”系列活動，大力弘揚僑鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢文化，吸引鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)助力家鄉(xiāng)事業(yè)建設(shè)；中國愛故鄉(xiāng)文化發(fā)展促進會發(fā)起愛故鄉(xiāng)年度人物評選，讓守護鄉(xiāng)土文化更有力量。
鄉(xiāng)賢在當代可持續(xù)的延伸，在他們身上不但有著傳統(tǒng)道德文化的烙印，更有著現(xiàn)代文明的氣息；他們不僅囊括了上層精英與強宗大族，更包含了熱心于公益事業(yè)的積極分子。如呂德文所說，一旦積極分子并不建立在經(jīng)濟基礎(chǔ)上，它就有可能避免富人治村帶來的士紳蛻化的可能，新士紳社會因此得以持續(xù)和發(fā)展。
總之，引導鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，就是借鑒歷史，從中擷取智慧，彌補現(xiàn)實鄉(xiāng)村治理的短板，是振興村落文化的重要推手，是鄉(xiāng)村治理中德治的重要組成部分，從而實現(xiàn)共享的鄉(xiāng)村社會治理格局。
鄉(xiāng)村“善治”的總體目標是構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。這是一種符合中國國情特點的、更加完善有效、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村治理體系格局的形成必須始終堅持在黨的領(lǐng)導下，按照既定的治理目標逐步進行，結(jié)合我國不同地區(qū)不同鄉(xiāng)村的具體實際，調(diào)動鄉(xiāng)村資源，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)群眾共同朝著富強民主文明和諧美麗的鄉(xiāng)村而努力。自治是鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)，我國實行村民自治制度，村民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，鄉(xiāng)村自治做好了，就能充分激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性；法治是鄉(xiāng)村治理體系的保障，鄉(xiāng)村治理必須實現(xiàn)法治化，自治只有在法律的框架下進行，才能有法可依，有條不紊；德治則是鄉(xiāng)村治理的支撐，有利于提升自治與法治的效能，提高鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量。唯如此，才能真正使自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理體系中各盡所長，各盡其能，既相輔相成，相互銜接又相互補充，共同構(gòu)成鄉(xiāng)村“善治”格局。
