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縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制重點(diǎn)、難點(diǎn)及對策思考
中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院縣域經(jīng)濟(jì)研究所
來源： 日期：2020-03-23 點(diǎn)擊：次
2019年11月25日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在北京主持召開研究部署國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃編制專題會議。會議指出，“十四五”時(shí)期，外部環(huán)境可能更加復(fù)雜，不確定性和挑戰(zhàn)更多，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時(shí)期，人民對美好生活有更多期盼。編制好“十四五”規(guī)劃，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，把發(fā)展機(jī)遇研判準(zhǔn)，把困難挑戰(zhàn)分析透，立足我國基本國情和發(fā)展階段，堅(jiān)持發(fā)展第一要務(wù)，突出保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間、推動高質(zhì)量發(fā)展，突出以人民為中心的發(fā)展思想，突出以改革創(chuàng)新破解發(fā)展難題，實(shí)事求是、遵循規(guī)律，著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌兼顧，提出“十四五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)、工作思路、重點(diǎn)任務(wù)，給社會良好預(yù)期，激勵全國上下努力奮進(jìn)。
1953年以來，我國制定了十三個(gè)“五年規(guī)劃”（或“五年計(jì)劃”），除了“二五”和“三五”兩個(gè)五年計(jì)劃沒有完成外，其余均基本完成或者超額完成。十三個(gè)有目標(biāo)、有重點(diǎn)的“五年規(guī)劃”在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。“十四五”時(shí)期是我國由全面建設(shè)小康社會向基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，是全面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)力期、國際環(huán)境不確定性影響的進(jìn)一步凸顯期。我國縣域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展也將進(jìn)入一個(gè)新趨勢、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇共同作用的關(guān)鍵發(fā)展階段。因此，在“十四五”時(shí)期，找準(zhǔn)新定位、培育新優(yōu)勢、采取新舉措，對于我國縣域經(jīng)濟(jì)加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。
1 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的重點(diǎn)分析
據(jù)國家民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺顯示，當(dāng)前全國共有縣級行政區(qū)劃單位2851個(gè)，其中966個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級市、1347個(gè)縣、117自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)?？h域“十四五”規(guī)劃綱要編制要充分體現(xiàn)中央政府、所屬省級政府以及地級市政府“十四五”規(guī)劃的主要發(fā)展目標(biāo)、工作思路及重點(diǎn)任務(wù)，因此，規(guī)劃綱要編制要突出重點(diǎn)，綱舉目張，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找準(zhǔn)縣域發(fā)展定位
在縣域“十四五”規(guī)劃中，如果沒有對縣域發(fā)展做出準(zhǔn)確的定位，那么接下來縣域發(fā)展的努力方向和需要做的工作程序就會出現(xiàn)混亂，規(guī)劃就難以起到指導(dǎo)性的作用?？h域發(fā)展的定位應(yīng)根據(jù)縣域發(fā)展的要素稟賦及已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并結(jié)合上位規(guī)劃賦予縣域發(fā)展的的使命及要求，來做出合理的判斷。例如，以山東省淄博市臨淄區(qū)為例，在《淄博市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中指出“淄博是山東省區(qū)域性中心城市、現(xiàn)代工業(yè)城市，所屬臨淄區(qū)是國家歷史文化名城”。2018年臨淄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到615.8億元，位于全市首位，遠(yuǎn)高于淄博市政府所在地張店區(qū)（淄博國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）（表1）。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，并堅(jiān)定不移推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，那么，臨淄區(qū)就應(yīng)定位為“現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新區(qū)”，這樣既能夠主動承擔(dān)起上位規(guī)劃所賦予的使命與要求，又能夠轉(zhuǎn)變自身基礎(chǔ)化工“一業(yè)獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀。此外，臨淄區(qū)齊文化資源豐富，根據(jù)《齊文化傳承創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）說明書》，臨淄就應(yīng)定位為“齊文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用創(chuàng)新區(qū)”。
1953年以來，我國制定了十三個(gè)“五年規(guī)劃”（或“五年計(jì)劃”），除了“二五”和“三五”兩個(gè)五年計(jì)劃沒有完成外，其余均基本完成或者超額完成。十三個(gè)有目標(biāo)、有重點(diǎn)的“五年規(guī)劃”在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。“十四五”時(shí)期是我國由全面建設(shè)小康社會向基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，是全面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)力期、國際環(huán)境不確定性影響的進(jìn)一步凸顯期。我國縣域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展也將進(jìn)入一個(gè)新趨勢、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇共同作用的關(guān)鍵發(fā)展階段。因此，在“十四五”時(shí)期，找準(zhǔn)新定位、培育新優(yōu)勢、采取新舉措，對于我國縣域經(jīng)濟(jì)加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。
1 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的重點(diǎn)分析
據(jù)國家民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺顯示，當(dāng)前全國共有縣級行政區(qū)劃單位2851個(gè)，其中966個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級市、1347個(gè)縣、117自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)?？h域“十四五”規(guī)劃綱要編制要充分體現(xiàn)中央政府、所屬省級政府以及地級市政府“十四五”規(guī)劃的主要發(fā)展目標(biāo)、工作思路及重點(diǎn)任務(wù)，因此，規(guī)劃綱要編制要突出重點(diǎn)，綱舉目張，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找準(zhǔn)縣域發(fā)展定位
在縣域“十四五”規(guī)劃中，如果沒有對縣域發(fā)展做出準(zhǔn)確的定位，那么接下來縣域發(fā)展的努力方向和需要做的工作程序就會出現(xiàn)混亂，規(guī)劃就難以起到指導(dǎo)性的作用?？h域發(fā)展的定位應(yīng)根據(jù)縣域發(fā)展的要素稟賦及已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并結(jié)合上位規(guī)劃賦予縣域發(fā)展的的使命及要求，來做出合理的判斷。例如，以山東省淄博市臨淄區(qū)為例，在《淄博市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中指出“淄博是山東省區(qū)域性中心城市、現(xiàn)代工業(yè)城市，所屬臨淄區(qū)是國家歷史文化名城”。2018年臨淄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到615.8億元，位于全市首位，遠(yuǎn)高于淄博市政府所在地張店區(qū)（淄博國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）（表1）。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，并堅(jiān)定不移推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，那么，臨淄區(qū)就應(yīng)定位為“現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新區(qū)”，這樣既能夠主動承擔(dān)起上位規(guī)劃所賦予的使命與要求，又能夠轉(zhuǎn)變自身基礎(chǔ)化工“一業(yè)獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀。此外，臨淄區(qū)齊文化資源豐富，根據(jù)《齊文化傳承創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）說明書》，臨淄就應(yīng)定位為“齊文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用創(chuàng)新區(qū)”。
表1 2018年淄博市各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r
| 2018年 | GDP（億元） | 第一產(chǎn)業(yè)（億元） | 第二產(chǎn)業(yè)（億元） | 第三產(chǎn)業(yè)（億元） | 三次產(chǎn)業(yè)占比 |
| 淄博市 | 5068.35 | 145.9 | 2639.9 | 2282.6 | 2.9：52.1：45.0 |
| 張店區(qū) | 1122.8 | 1.2 | 435.6 | 685.9 | 0.1：38.8：61.1 |
| 臨淄區(qū) | 987.9 | 36.2 | 615.8 | 335.9 | 3.66：62.34：34 |
| 淄川區(qū) | 677.9 | 6.56 | 378.45 | 292.94 | 0.97：55.82：43.21 |
| 桓臺縣 | 610.1 | 13.27 | 359.56 | 237.3 | 2.2：58.9：38.9 |
| 博山區(qū) | 412.7 | 8.86 | 223.61 | 180.19 | 2.14：54.19：43.67 |
| 周村區(qū) | 390.2 | 8.8 | 174.3 | 207.1 | 2.2：44.7：53.1 |
| 沂源縣 | 320.8 | 36.1 | 138.1 | 146.6 | 11.25：43.05：45.7 |
| 高青縣 | 251.8 | 29.26 | 120.36 | 101.47 | 11.9：47.8：40.3 |
1.2 確保三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理
由于我國幅員遼闊，中東西部存在較大的發(fā)展差距。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級不但包括三次產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)升級，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化趨勢，還包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部全要素生產(chǎn)率的提升。深圳作為我國改革開放的前沿陣地以及中國特色社會主義先行示范區(qū)，如表2所示，2018年，龍崗區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為69.38%、30.61%，第二產(chǎn)業(yè)占比高出第三產(chǎn)業(yè)38.77個(gè)百分點(diǎn)，寶安區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為50.96%、49%，第二產(chǎn)業(yè)占比也高出第三產(chǎn)業(yè)1.96個(gè)百分點(diǎn)。南山區(qū)作為深圳的科研、教育、體育中心，2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也僅為0：40.8：59.2，第二產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)相當(dāng)大的比重。因此，并不存在最優(yōu)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比，在確定三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例時(shí)，應(yīng)立足于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，不應(yīng)盲目追求第三產(chǎn)業(yè)所占比例的最大化。
由于我國幅員遼闊，中東西部存在較大的發(fā)展差距。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級不但包括三次產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)升級，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化趨勢，還包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部全要素生產(chǎn)率的提升。深圳作為我國改革開放的前沿陣地以及中國特色社會主義先行示范區(qū)，如表2所示，2018年，龍崗區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為69.38%、30.61%，第二產(chǎn)業(yè)占比高出第三產(chǎn)業(yè)38.77個(gè)百分點(diǎn)，寶安區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比分別為50.96%、49%，第二產(chǎn)業(yè)占比也高出第三產(chǎn)業(yè)1.96個(gè)百分點(diǎn)。南山區(qū)作為深圳的科研、教育、體育中心，2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也僅為0：40.8：59.2，第二產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)相當(dāng)大的比重。因此，并不存在最優(yōu)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比，在確定三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例時(shí)，應(yīng)立足于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，不應(yīng)盲目追求第三產(chǎn)業(yè)所占比例的最大化。
表2 2018年深圳市龍崗、寶安及南山三區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r
| 2018年 | GDP（億元） | 第一產(chǎn)業(yè)（億元） | 第二產(chǎn)業(yè)（億元） | 第三產(chǎn)業(yè)（億元） | 三次產(chǎn)業(yè)占比 |
| 龍崗區(qū) | 4287.86 | 0.54 | 2974.89 | 1312.43 | 0.01：69.38：30.61 |
| 寶安區(qū) | 3612.18 | 1.36 | 1840.87 | 1769.94 | 0.04：50.96：49.00 |
| 南山區(qū) | 5018.36 | 1.07 | 2045.7 | 2971.59 | 0：40.8：59.2 |
1.3 明確縣級政府的主要工作類型及權(quán)限
盡管在2015年國務(wù)院就開始“放管服”改革，但目前很多行政權(quán)利仍未充分下放到縣級政府。當(dāng)前，縣級政府的主要工作仍是側(cè)重于“落實(shí)”、“執(zhí)行”或“完成上級下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)”等，在有限的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行實(shí)踐探索。例如，2020年3月7日，國務(wù)院下發(fā)文件賦予省級人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)，縣級人民政府并沒有土地審批權(quán)。此外，縣級人大沒有立法權(quán)，縣級人大可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在不同法律法規(guī)抵觸的前提下，制定規(guī)范性文件，這也有點(diǎn)立法的意思，但決不等同于立法權(quán)。因此，在規(guī)劃中不應(yīng)出現(xiàn)“土地審批”、“立法”等相關(guān)表述。
1.4 確?？h域發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成
項(xiàng)目建設(shè)是推動縣域城市品質(zhì)提升、擴(kuò)大有效投資、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的載體，是推動新舊動能轉(zhuǎn)換的重要引擎。項(xiàng)目最有檢驗(yàn)力、最有判斷力；沒有項(xiàng)目，穩(wěn)投資就沒有載體，穩(wěn)增長也難以實(shí)現(xiàn)；抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，沒有項(xiàng)目，一切都是空談。規(guī)劃綱要編制中重點(diǎn)項(xiàng)目要以專欄的形式展現(xiàn)，確?？h域內(nèi)在建項(xiàng)目能夠按時(shí)保質(zhì)完成，準(zhǔn)備建或還在謀劃中的項(xiàng)目能夠順利落地。
1.5 重視新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
新型基礎(chǔ)設(shè)施即“新基建”，不僅包括5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等這樣的新型網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算設(shè)施，還包括鐵路、公路、水利和市政管網(wǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造升級。與傳統(tǒng)基建相比，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)涵更豐富，涵蓋范圍更廣，更能體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征，能夠更好推動縣域經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，2020年，我國經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎的影響，全年GDP5.5%的增長面臨較大挑戰(zhàn)，外貿(mào)貢獻(xiàn)有可能由正變負(fù)。在“十四五”期間，加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅將在縣域經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中發(fā)揮重要的支撐作用，還將成為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的新動能。
2 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的難點(diǎn)分析
2.1 政府和市場的邊界如何界定
經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，市場化改革在我國不斷發(fā)展和深入。盡管在2013年黨的十八屆三中全會上，就已提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，但當(dāng)前我國政府和市場的邊界仍模糊不清。例如，在某市十四五發(fā)展規(guī)劃建議中指出“引進(jìn)和培育一批專業(yè)化信息服務(wù)企業(yè)，依托華為、騰訊、阿里等知名企業(yè)，搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺”，然而具體執(zhí)行部門的工作人員表示很難完成。因?yàn)?ldquo;搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺”是市場競爭的結(jié)果，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈或核心企業(yè)的事，并不是政府的工作任務(wù)。因此，在“十四五”規(guī)劃中，要處理好政府和市場的關(guān)系，屬于市場的交給市場，政府應(yīng)發(fā)揮好“守夜人”的作用。真正做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。
2.2 縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)數(shù)值如何確定
首先，規(guī)劃永遠(yuǎn)趕不上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化快，2020年作為我國“十三五”規(guī)劃的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆發(fā)，擾亂了正常的國民經(jīng)濟(jì)秩序，其影響是前所未有、空前巨大且將會長期持續(xù)。然后，由于我國統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)起步晚，發(fā)展慢，相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑仍處在一個(gè)不斷變化和完善的過程中，因此，這就帶來已有的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的失真或失效。其次，由于我國所具有的“政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)”的特殊國情，相關(guān)具體指標(biāo)的設(shè)定自上而下層層加碼的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些因素都將會對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)指標(biāo)具體目標(biāo)數(shù)值的確定造成困難。
2.3 規(guī)劃政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一個(gè)縣級區(qū)域內(nèi)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，不同行業(yè)之間也會存在較大的發(fā)展差距。因此在規(guī)劃綱要政策制定時(shí)通盤考慮、反復(fù)醞釀、慎重研究，做到具體情況具體分析，避免“一刀切”。
3 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制的對策建議
3.1 充分研讀現(xiàn)有的不同層級政府的相關(guān)政策法規(guī)，做到多規(guī)合一
由于我國一級政府一級事權(quán)，且同級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃又分屬不同的部門，因此，應(yīng)充分研讀現(xiàn)有的不同層級政府的相關(guān)政策法規(guī)，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。
3.2 充分重視座談會和實(shí)地調(diào)研的作用
由于規(guī)劃綱要是是政府履行工作職責(zé)、編制和實(shí)施各類規(guī)劃、計(jì)劃以及制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，也是今后五年引領(lǐng)全市（區(qū)縣）人民聚力謀發(fā)展的行動綱領(lǐng)。因此，規(guī)劃綱要編制組一定深入到縣域政府的各個(gè)部門及機(jī)構(gòu)走訪調(diào)研，廣泛尋求意見和建議；此外，還要深入到工廠商店以及田間地頭，傾聽老百姓的心聲。
結(jié)語
我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在人類歷史上是一次偉大的實(shí)踐探索，沒有成熟成型的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能靠自己摸著石頭過河。五年規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和改革時(shí)期被證明是正確的，切實(shí)可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)來做好縣域“十四五”規(guī)劃，從而助力我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。
盡管在2015年國務(wù)院就開始“放管服”改革，但目前很多行政權(quán)利仍未充分下放到縣級政府。當(dāng)前，縣級政府的主要工作仍是側(cè)重于“落實(shí)”、“執(zhí)行”或“完成上級下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)”等，在有限的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行實(shí)踐探索。例如，2020年3月7日，國務(wù)院下發(fā)文件賦予省級人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)，縣級人民政府并沒有土地審批權(quán)。此外，縣級人大沒有立法權(quán)，縣級人大可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在不同法律法規(guī)抵觸的前提下，制定規(guī)范性文件，這也有點(diǎn)立法的意思，但決不等同于立法權(quán)。因此，在規(guī)劃中不應(yīng)出現(xiàn)“土地審批”、“立法”等相關(guān)表述。
1.4 確?？h域發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成
項(xiàng)目建設(shè)是推動縣域城市品質(zhì)提升、擴(kuò)大有效投資、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的載體，是推動新舊動能轉(zhuǎn)換的重要引擎。項(xiàng)目最有檢驗(yàn)力、最有判斷力；沒有項(xiàng)目，穩(wěn)投資就沒有載體，穩(wěn)增長也難以實(shí)現(xiàn)；抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，沒有項(xiàng)目，一切都是空談。規(guī)劃綱要編制中重點(diǎn)項(xiàng)目要以專欄的形式展現(xiàn)，確?？h域內(nèi)在建項(xiàng)目能夠按時(shí)保質(zhì)完成，準(zhǔn)備建或還在謀劃中的項(xiàng)目能夠順利落地。
1.5 重視新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
新型基礎(chǔ)設(shè)施即“新基建”，不僅包括5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等這樣的新型網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算設(shè)施，還包括鐵路、公路、水利和市政管網(wǎng)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造升級。與傳統(tǒng)基建相比，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)涵更豐富，涵蓋范圍更廣，更能體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征，能夠更好推動縣域經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，2020年，我國經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎的影響，全年GDP5.5%的增長面臨較大挑戰(zhàn)，外貿(mào)貢獻(xiàn)有可能由正變負(fù)。在“十四五”期間，加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅將在縣域經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中發(fā)揮重要的支撐作用，還將成為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的新動能。
2 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制中的難點(diǎn)分析
2.1 政府和市場的邊界如何界定
經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，市場化改革在我國不斷發(fā)展和深入。盡管在2013年黨的十八屆三中全會上，就已提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，但當(dāng)前我國政府和市場的邊界仍模糊不清。例如，在某市十四五發(fā)展規(guī)劃建議中指出“引進(jìn)和培育一批專業(yè)化信息服務(wù)企業(yè)，依托華為、騰訊、阿里等知名企業(yè)，搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺”，然而具體執(zhí)行部門的工作人員表示很難完成。因?yàn)?ldquo;搭建工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新平臺和數(shù)字消費(fèi)、數(shù)字旅游、數(shù)字文化等信息消費(fèi)平臺”是市場競爭的結(jié)果，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈或核心企業(yè)的事，并不是政府的工作任務(wù)。因此，在“十四五”規(guī)劃中，要處理好政府和市場的關(guān)系，屬于市場的交給市場，政府應(yīng)發(fā)揮好“守夜人”的作用。真正做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。
2.2 縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)數(shù)值如何確定
首先，規(guī)劃永遠(yuǎn)趕不上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化快，2020年作為我國“十三五”規(guī)劃的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆發(fā)，擾亂了正常的國民經(jīng)濟(jì)秩序，其影響是前所未有、空前巨大且將會長期持續(xù)。然后，由于我國統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)起步晚，發(fā)展慢，相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑仍處在一個(gè)不斷變化和完善的過程中，因此，這就帶來已有的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的失真或失效。其次，由于我國所具有的“政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)”的特殊國情，相關(guān)具體指標(biāo)的設(shè)定自上而下層層加碼的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些因素都將會對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)指標(biāo)具體目標(biāo)數(shù)值的確定造成困難。
2.3 規(guī)劃政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一個(gè)縣級區(qū)域內(nèi)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，不同行業(yè)之間也會存在較大的發(fā)展差距。因此在規(guī)劃綱要政策制定時(shí)通盤考慮、反復(fù)醞釀、慎重研究，做到具體情況具體分析，避免“一刀切”。
3 縣域“十四五”規(guī)劃綱要編制的對策建議
3.1 充分研讀現(xiàn)有的不同層級政府的相關(guān)政策法規(guī)，做到多規(guī)合一
由于我國一級政府一級事權(quán)，且同級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃又分屬不同的部門，因此，應(yīng)充分研讀現(xiàn)有的不同層級政府的相關(guān)政策法規(guī)，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。
3.2 充分重視座談會和實(shí)地調(diào)研的作用
由于規(guī)劃綱要是是政府履行工作職責(zé)、編制和實(shí)施各類規(guī)劃、計(jì)劃以及制定相關(guān)政策的重要依據(jù)，也是今后五年引領(lǐng)全市（區(qū)縣）人民聚力謀發(fā)展的行動綱領(lǐng)。因此，規(guī)劃綱要編制組一定深入到縣域政府的各個(gè)部門及機(jī)構(gòu)走訪調(diào)研，廣泛尋求意見和建議；此外，還要深入到工廠商店以及田間地頭，傾聽老百姓的心聲。
結(jié)語
我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在人類歷史上是一次偉大的實(shí)踐探索，沒有成熟成型的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能靠自己摸著石頭過河。五年規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和改革時(shí)期被證明是正確的，切實(shí)可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)來做好縣域“十四五”規(guī)劃，從而助力我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。
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