關(guān)于開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知

 發(fā)改規(guī)劃〔2019〕1947號(hào)

吉林省、江蘇省、浙江省、福建省、江西省、山東省、河南省、廣東省、重慶市、四川省、陜西省有關(guān)部門(mén)和單位：
  為深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，現(xiàn)將經(jīng)城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》，以及各有關(guān)方面共同確定的國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)名單印發(fā)你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

國(guó)家發(fā)展改革委

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

農(nóng) 業(yè) 農(nóng) 村 部

公  安  部

自 然 資 源 部

財(cái)  政  部

教  育  部

國(guó)家衛(wèi)生健康委

科  技  部

交 通 運(yùn) 輸 部

文化和旅游部

生 態(tài) 環(huán) 境 部

人 民 銀 行

銀 保 監(jiān) 會(huì)

證  監(jiān)  會(huì)

全 國(guó) 工 商 聯(lián)

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

2019年12月19日

國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案

  建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，是現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。為深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），制定本改革方案。

  一、總體要求

  （一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，把試點(diǎn)引路作為重要改革方法，推動(dòng)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展正確方向，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置為關(guān)鍵，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除制度弊端、補(bǔ)齊政策短板，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，為全國(guó)提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。

  （二）試驗(yàn)原則。

  ——堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、地方為主。著眼于頂層設(shè)計(jì)與基層首創(chuàng)互促共進(jìn)，有關(guān)部門(mén)要實(shí)事求是、扶優(yōu)扶強(qiáng)，統(tǒng)籌考慮不同城市規(guī)模層級(jí)和區(qū)域“四大板塊”，聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈地區(qū)和大城市郊區(qū)，確定試驗(yàn)區(qū)名單和試驗(yàn)任務(wù)；試驗(yàn)區(qū)要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)和主觀(guān)能動(dòng)性，大力推進(jìn)體制機(jī)制破舊立新。

  ——堅(jiān)持重點(diǎn)突破、強(qiáng)化協(xié)同。試驗(yàn)區(qū)既要各有側(cè)重、扭住關(guān)鍵，從本地實(shí)際出發(fā)，兼顧改革基礎(chǔ)和發(fā)展亟需，探索針對(duì)性原創(chuàng)性差異化的改革路徑和方式；又要系統(tǒng)謀劃、強(qiáng)化協(xié)同，推進(jìn)各項(xiàng)改革相互配套，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。

  ——堅(jiān)持守住底線(xiàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)。試驗(yàn)區(qū)要采取積極穩(wěn)妥的工作方式，確保封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控，守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損的底線(xiàn)，守住生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，守住鄉(xiāng)村文化根脈。各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要在試驗(yàn)區(qū)守住底線(xiàn)的前提下，寬容改革探索中出現(xiàn)的失誤。

  ——堅(jiān)持深度指導(dǎo)、總結(jié)推廣。各有關(guān)部門(mén)既要加強(qiáng)對(duì)試驗(yàn)區(qū)的指導(dǎo)督促，強(qiáng)化培訓(xùn)、解放思想，確保改革見(jiàn)底見(jiàn)效，防止走樣變形；又要加強(qiáng)對(duì)試驗(yàn)區(qū)改革的監(jiān)測(cè)評(píng)估，及時(shí)總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，條件成熟時(shí)上升為全國(guó)性或區(qū)域性制度安排和政策設(shè)計(jì)，在更大范圍內(nèi)釋放改革效應(yīng)。

  （三）試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)。2022—2025年，試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)的制度性通道基本打通，城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成，城鄉(xiāng)普惠的金融服務(wù)體系基本建成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度基本建立，農(nóng)民持續(xù)增收體制機(jī)制更加完善，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小。試驗(yàn)區(qū)的引領(lǐng)示范帶動(dòng)效應(yīng)充分釋放，形成一批可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)和體制機(jī)制改革措施。

  二、試驗(yàn)任務(wù)

  試驗(yàn)區(qū)要在全面貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》基礎(chǔ)上，聚焦以下方面深入探索、先行先試。

  （一）建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度。全面放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。建立人才加入鄉(xiāng)村制度，允許符合條件的返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶(hù)。

  （二）建立進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度。維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的“三權(quán)”，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索其流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出承包地農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的具體辦法。結(jié)合深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”制度。

  （三）建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得、確權(quán)登記的前提下，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市或異地調(diào)整入市，其使用權(quán)的出讓及最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，把握好入市的規(guī)模與節(jié)奏。允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

  （四）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、集體林權(quán)等抵押融資以及承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等擔(dān)保融資，在深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款，推進(jìn)已入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在資本市場(chǎng)同地同權(quán)，健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

  （五）建立科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機(jī)制。推動(dòng)高等院校和科研院所設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，落實(shí)科研人員入鄉(xiāng)兼職兼薪、離崗創(chuàng)業(yè)、技術(shù)入股政策，探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)。探索公益性和經(jīng)營(yíng)性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機(jī)制，允許農(nóng)技人員通過(guò)提供增值服務(wù)合理取酬。

  （六）搭建城中村改造合作平臺(tái)。探索在政府引導(dǎo)下工商資本與農(nóng)民集體合作共贏(yíng)模式，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)、工商資本和金融資本，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

  （七）搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)。在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)選擇一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)或功能區(qū)，率先打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)。在先行區(qū)內(nèi)重點(diǎn)優(yōu)化提升特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的跨界流動(dòng)和高效配置。

  （八）建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。探索開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，完善自然資源價(jià)格形成機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

  （九）建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展體制機(jī)制。推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，構(gòu)建分級(jí)分類(lèi)投入機(jī)制，建設(shè)市域（郊）鐵路、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路旅游路、城鄉(xiāng)垃圾污水一體處理體系和冷鏈物流設(shè)施等，明確投入主體和產(chǎn)權(quán)歸屬。

  （十）建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展體制機(jī)制。建立鄉(xiāng)村教師和醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)充機(jī)制，實(shí)行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”，研究推動(dòng)鄉(xiāng)村醫(yī)生“鄉(xiāng)聘村用”，通過(guò)穩(wěn)步提高待遇等措施增強(qiáng)鄉(xiāng)村崗位吸引力。建立城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和縣域醫(yī)共體。

  （十一）健全農(nóng)民持續(xù)增收體制機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。推動(dòng)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)，健全農(nóng)民工輸出輸入地勞務(wù)對(duì)接機(jī)制。

  三、政策保障

  各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要凝聚改革合力、加強(qiáng)政策協(xié)同，為試驗(yàn)區(qū)改革提供有力有效的激勵(lì)性政策保障。

  （一）實(shí)行改革授權(quán)。有關(guān)部門(mén)要針對(duì)涉及突破現(xiàn)有制度規(guī)定的重點(diǎn)改革事項(xiàng)，如允許符合條件的試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資等，通過(guò)有效路徑和程序進(jìn)行授權(quán)，積極創(chuàng)造有利條件，允許并深度指導(dǎo)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行改革探索。

  （二）加強(qiáng)財(cái)力保障。有關(guān)部門(mén)要在中央預(yù)算內(nèi)投資中設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，支持省級(jí)人民政府發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，用于試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的特色小鎮(zhèn)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目，分擔(dān)試驗(yàn)區(qū)改革的前期成本。試驗(yàn)區(qū)所在省級(jí)人民政府要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。

  （三）加強(qiáng)金融支持。有關(guān)部門(mén)要優(yōu)先支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件企業(yè)發(fā)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目企業(yè)債券等公司信用類(lèi)債券；利用城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，重點(diǎn)引導(dǎo)社會(huì)資本培育一批國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目。有關(guān)金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)職能定位和業(yè)務(wù)范圍，加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件企業(yè)的中長(zhǎng)期貸款投放規(guī)模和力度，支持整體打包立項(xiàng)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目融資。

  （四）加強(qiáng)政策集成。有關(guān)部門(mén)要在試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)、民營(yíng)企業(yè)下鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)等；支持客流有需求、財(cái)力能支撐的試驗(yàn)區(qū)利用既有鐵路資源開(kāi)行市域（郊）列車(chē)，實(shí)施市域（郊）鐵路新建項(xiàng)目；支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的涉農(nóng)企業(yè)上市掛牌融資、村鎮(zhèn)銀行設(shè)立、村級(jí)綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助提標(biāo)、中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)、“特崗計(jì)劃”實(shí)施等。試驗(yàn)區(qū)所在省級(jí)人民政府在申報(bào)以上試點(diǎn)及全域土地綜合整治試點(diǎn)等時(shí)，要優(yōu)先支持試驗(yàn)區(qū)；在分配新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，要傾斜支持試驗(yàn)區(qū)。

  四、試驗(yàn)方式

  有關(guān)部門(mén)要明確試驗(yàn)區(qū)基本條件、科學(xué)選擇試驗(yàn)對(duì)象，并建立監(jiān)測(cè)評(píng)估工作機(jī)制。

  （一）試驗(yàn)對(duì)象。試驗(yàn)區(qū)應(yīng)具有較好的發(fā)展改革基礎(chǔ)、較強(qiáng)的試驗(yàn)意愿和地方政策保障。應(yīng)在前期已開(kāi)展自發(fā)性改革探索工作，或已開(kāi)展全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、國(guó)家全域旅游示范區(qū)等工作。超大特大城市和Ⅰ型大城市試驗(yàn)范圍為市郊的部分連片區(qū)縣，Ⅱ型大城市和中小城市試驗(yàn)范圍為全域。

  （二）試驗(yàn)機(jī)制。國(guó)家發(fā)展改革委要會(huì)同城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議成員單位以及有關(guān)地區(qū)，按少而精原則確定試驗(yàn)區(qū)，并建立試驗(yàn)區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、年度評(píng)估、獎(jiǎng)懲并舉、有進(jìn)有退。

  五、組織實(shí)施

  各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要高度重視、擔(dān)起責(zé)任，縱橫聯(lián)動(dòng)地推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)改革取得實(shí)質(zhì)性突破。

  （一）全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。確保黨在試驗(yàn)區(qū)改革中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，實(shí)現(xiàn)組織共建、資源共享、機(jī)制銜接、功能優(yōu)化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證和組織保證。

  （二）建立省部共擔(dān)機(jī)制。國(guó)家發(fā)展改革委要依托城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試驗(yàn)區(qū)重大事項(xiàng)。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、公安部、自然資源部、財(cái)政部、教育部、衛(wèi)生健康委、科技部、交通運(yùn)輸部、文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、工商聯(lián)、開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等成員單位要分頭抓好政策支持保障。試驗(yàn)區(qū)所在省級(jí)人民政府要成立省級(jí)城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省級(jí)有關(guān)部門(mén)和試驗(yàn)區(qū)所在的各地級(jí)及以上城市黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志參加，整合力量支持試驗(yàn)區(qū)改革探索，并以地方性法規(guī)等方式固化改革成果。

  （三）強(qiáng)化試驗(yàn)區(qū)主體責(zé)任。省級(jí)城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（省級(jí)發(fā)展改革委）要指導(dǎo)試驗(yàn)區(qū)制定實(shí)施方案（含發(fā)展改革基礎(chǔ)、試驗(yàn)措施、地方政策保障及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)等），經(jīng)省級(jí)人民政府審核同意后，報(bào)備國(guó)家發(fā)展改革委。試驗(yàn)區(qū)所在的各地級(jí)及以上城市要分別成立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將試驗(yàn)任務(wù)落實(shí)到事、責(zé)任到人，確保試驗(yàn)扎實(shí)落地。

國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)名單

  國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)（11個(gè)）：浙江嘉湖片區(qū)、福建福州東部片區(qū)、廣東廣清接合片區(qū)、江蘇寧錫常接合片區(qū)、山東濟(jì)青局部片區(qū)、河南許昌、江西鷹潭、四川成都西部片區(qū)、重慶西部片區(qū)、陜西西咸接合片區(qū)、吉林長(zhǎng)吉接合片區(qū)。