新形勢下，園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式如何選擇？
來源：高新院 achie.org
日期：2021-10-20 點擊：次
產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要載體和組成部分，已經(jīng)成為各地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要助推器。但園區(qū)開發(fā)涉及到的建設(shè)項目內(nèi)容多、范圍廣、周期長，因此投資規(guī)模大，資金需求大，還經(jīng)常面臨各種政策調(diào)整、各類項目風(fēng)險收益差別明顯等問題。如何在園區(qū)開發(fā)項目中策劃選擇合適的投資建設(shè)模式，解決園區(qū)開發(fā)的頂層設(shè)計問題至關(guān)重要。
本文介紹產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開發(fā)項目的概念、內(nèi)容及特點，通過對園區(qū)開發(fā)投資建設(shè)多種模式的比較，提出園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式的策劃重點，對園區(qū)開發(fā)項目需重點關(guān)注的問題進行分析和說明，并為新形勢下園區(qū)開發(fā)項目探索建立多元投資建設(shè)模式提供行之有效的建議。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開發(fā)項目
1979年，深圳蛇口工業(yè)區(qū)作為中國第一家產(chǎn)業(yè)園，拉開了我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的序幕。經(jīng)過40余年的穩(wěn)步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在全國各地展開布局，各式各樣的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、高新開發(fā)區(qū)不斷涌現(xiàn)，在數(shù)量和經(jīng)濟規(guī)模上均取得了矚目成績。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要載體和組成部分，在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)中越來越受到重視。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，對外開放、招商引資、管理創(chuàng)新的載體，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級的重要空間聚集形式，在聚集創(chuàng)新資源、培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)、推動城市建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開發(fā)項目的內(nèi)涵
產(chǎn)業(yè)園區(qū)指在一定的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的指導(dǎo)下，以土地為載體，通過提供基礎(chǔ)設(shè)施及綜合配套服務(wù)，吸引特定類型、特定產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)外資企業(yè)投資建廠，通過資本、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、知識、勞動力等要素高度集聚，增強產(chǎn)業(yè)競爭力，并向外圍輻射的特定區(qū)域。土地性質(zhì)一般為非居住用地、商服用地，以工業(yè)、物流基礎(chǔ)、教育科研、文化設(shè)施、體育等用地為主。產(chǎn)業(yè)園區(qū)涵蓋范圍很廣，包括工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及各類特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。而園區(qū)開發(fā)項目就是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)進行統(tǒng)一的征地補償與拆遷安置，并進行道路橋梁、市政管網(wǎng)、學(xué)校醫(yī)院等配套設(shè)施建設(shè)，形成城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施完備的產(chǎn)城融合發(fā)展區(qū)域，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供土地及設(shè)施載體。
園區(qū)開發(fā)項目一般包括園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、土地整理儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和產(chǎn)業(yè)人口導(dǎo)入等。策劃規(guī)劃設(shè)計包括整合國際、國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃資源，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇與方向，為園區(qū)制定精準的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并為后續(xù)規(guī)劃設(shè)計和產(chǎn)業(yè)招商提供依據(jù)和方向，推動園區(qū)價值增長預(yù)期。土地整理和拆遷安置是指按照相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)需要，完成土地整理和拆遷安置工作，保障園區(qū)后續(xù)建設(shè)和運營，為園區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)是為園區(qū)內(nèi)道路、供水、供電、排水、通信、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、配套生活設(shè)施等公共配套項目的建設(shè)，保證入園企業(yè)全方位生產(chǎn)生活需求，為園區(qū)后續(xù)發(fā)展提供保障。基礎(chǔ)設(shè)施運維及公共服務(wù)包括園區(qū)物業(yè)管理、公共項目經(jīng)營與維護、基礎(chǔ)設(shè)施維護，保障園區(qū)公共功能正常發(fā)揮、園區(qū)企業(yè)日常生產(chǎn)良性運轉(zhuǎn)。
園區(qū)開發(fā)類項目建設(shè)范圍廣、建設(shè)內(nèi)容多，因此投資規(guī)模往往金額巨大，在園區(qū)初始開發(fā)時期對資金的需求集中且量大。同時，由于園區(qū)開發(fā)項目需要提供沒有明顯收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的功能，而園區(qū)企業(yè)的培育和土地增值需要一定的時間，因此，園區(qū)開發(fā)類項目通常開發(fā)周期長、資金回報期長。另外，園區(qū)內(nèi)土地性質(zhì)多樣，業(yè)態(tài)分布多樣，各類項目風(fēng)險收益差別較大。
園區(qū)開發(fā)項目的主要投資建設(shè)模式
經(jīng)過40多年的發(fā)展，各級地方政府因地制宜，根據(jù)國家引導(dǎo)和市場需求情況，積極探索，大膽實踐，已經(jīng)形成多種較為成熟的開發(fā)模式。從市場開發(fā)主體來看，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式可分為政府主導(dǎo)開發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式、政企合作開發(fā)模式三大類。
這是目前中國各級地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式。一般采取由政府派出機構(gòu)的管委會或由政府出資設(shè)立開發(fā)公司來主導(dǎo)園區(qū)的開發(fā)并負責(zé)園區(qū)管理，園區(qū)管控者既是管理者又是開發(fā)商。在地方政府主導(dǎo)下，做出園區(qū)規(guī)劃并組成開發(fā)機構(gòu)，通過制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠條件，營造園區(qū)與其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目所具備的獨特優(yōu)勢，然后通過招商引資、土地出讓等方式引進符合相關(guān)條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。
在這種模式下，資金主要來源于財政預(yù)算資金、政府舉債以及開發(fā)公司的融資，社會資本僅負責(zé)項目建設(shè)。典型的實施模式有政府購買服務(wù)、EPC、EPC+運維和施工總承包。這種開發(fā)模式的優(yōu)勢是可以利用政府權(quán)威協(xié)調(diào)各種社會資源和關(guān)系，有利于爭取到各種優(yōu)惠政策，在招商引資中有利于消除投資商的顧慮，資金來源于財政資金，可以讓園區(qū)開發(fā)迅速啟動，彌補開發(fā)初期資金不足及不易吸收社會資本的問題。缺點是易存在“小政府、大社會”的弊端，政府容易為了政績，不顧經(jīng)濟效益，盲目大干快上，財政資金的有限性也易導(dǎo)致園區(qū)開發(fā)進程受阻。
這種模式一般由一家企業(yè)負責(zé)園區(qū)的綜合管理與開發(fā)。最典型的案例如由招商局集團開發(fā)的深圳蛇口工業(yè)區(qū)。通常由某個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有強大綜合實力的企業(yè)，營建一個相對獨立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；在自身企業(yè)入駐且占主導(dǎo)的前提下，借助企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中強大的凝聚力與號召力，通過土地出讓、項目租售等方式引進其他同類企業(yè)的聚集，實現(xiàn)整個產(chǎn)業(yè)鏈的打造及完善主體企業(yè)引導(dǎo)模式。按照主導(dǎo)企業(yè)的類別，可分為：產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式，如上海石化工業(yè)園區(qū)、聯(lián)想集團的大慶科技城等；地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)模式，如金融街園中園、綠地集團濱湖國際總部產(chǎn)業(yè)園等。按照出資企業(yè)的性質(zhì)劃分，可分為：國有企業(yè)主導(dǎo)模式，如招商局集團的蛇口工業(yè)園區(qū)；民營企業(yè)主導(dǎo)模式，如深圳的天安數(shù)碼城民營科技園；外資企業(yè)主導(dǎo)模式，如上海的漕河涇微電子高技術(shù)開發(fā)區(qū)；聯(lián)合企業(yè)主導(dǎo)模式，如浦東金橋出口加工區(qū)等。
在這種模式下，項目資金主要來源于企業(yè)，將政府投資項目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)投資項目，或使用財政資金的企業(yè)投資項目。典型的實施模式有F+EPC、政府授權(quán)、股權(quán)合作和產(chǎn)業(yè)招商。這種模式的優(yōu)勢是完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，資金由社會資本投入，市場敏感度高、運作效率較高，但也存在開發(fā)企業(yè)過于考慮經(jīng)濟效益忽視社會效益，開發(fā)企業(yè)承擔(dān)部分社會管理職能，負擔(dān)過重的情況，對開發(fā)企業(yè)的資金實力、運作能力要求很高。
政企合作開發(fā)模式介于前兩種模式之間，政府負責(zé)研究制定產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等，企業(yè)負責(zé)實施園區(qū)項目的具體設(shè)計、建設(shè)、運營等，政府和企業(yè)在責(zé)權(quán)利及風(fēng)險上按約定的規(guī)則進行分擔(dān)。這種模式充分發(fā)揮了政府和社會資本各自的資源與創(chuàng)新優(yōu)勢，兼顧了經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補。典型的實施模式有PPP模式、特許經(jīng)營模式等，典型案例有華夏幸福與河北固安縣政府以PPP模式開發(fā)的固安新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。
近年來，隨著中央連續(xù)出臺去杠桿相關(guān)政策，嚴控地方政府負債，地方政府融資渠道收窄，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的園區(qū)開發(fā)模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。這種情況下，政府轉(zhuǎn)而尋求社會資本參與到園區(qū)開發(fā)過程中，PPP模式得到大力發(fā)展。PPP模式下，項目融資由社會資本與政府方出資代表成立的合資公司負責(zé)，政府每年根據(jù)績效考核結(jié)果付費。這種模式既提高了融資效率，減輕了財政負擔(dān)，由于社會資本的參與和績效考核的監(jiān)督評價機制，還提高了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)管理水平，有利于實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化供應(yīng)，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式的策劃
盡管我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展取得了矚目成就，對國家經(jīng)濟的發(fā)展作出了重大貢獻，但由于各產(chǎn)業(yè)園區(qū)運作效率不一，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展情況千差萬別，運作良好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)成功拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，也存在部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量空置，造成資金資源浪費的現(xiàn)象。筆者認為，園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式的策劃與選擇在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。適宜的投資建設(shè)模式既能滿足投資建設(shè)的資金需求，還能提升建設(shè)效率，帶來經(jīng)濟效益和社會效益，但是沒有一種投資建設(shè)模式是萬能的，必須因地制宜、與時俱進，根據(jù)當時當?shù)氐膱@區(qū)具體情況具體分析。做好園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式的策劃，需從以下幾個角度充分考慮。
園區(qū)項目的開發(fā)體量和開發(fā)規(guī)模
一般來說，如果園區(qū)項目開發(fā)面積大、投資規(guī)模巨大、投資建設(shè)強度高，會導(dǎo)致單一企業(yè)很難勝任，不宜由企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)，應(yīng)該充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由政府擔(dān)當主要的開發(fā)責(zé)任，再根據(jù)具體項目適度引入企業(yè)投資。如果是在較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)再劃分為若干小的園區(qū)進行建設(shè)，則可以考慮引入企業(yè)主導(dǎo)的開發(fā)模式，或者考慮政企合作共同開發(fā)，由企業(yè)或者政企合作成立的項目公司獲得園區(qū)土地使用權(quán)后向銀行申請園區(qū)建設(shè)貸款進行投資建設(shè)。
園區(qū)內(nèi)不同項目是否具有經(jīng)營性
對于非經(jīng)營性項目，如公共市政道路、公益性設(shè)施等，具有無償使用的特性，不能在建成后產(chǎn)生經(jīng)營性收入和現(xiàn)金流，因此也無法市場化運作。針對這類項目的投資建設(shè)，更多的是依賴財政資金統(tǒng)籌，可采用政府發(fā)行一般債或者平臺開發(fā)公司發(fā)行債券及籌措信貸資金后，再采用EPC模式進行建設(shè)。如果地方政府的一般公共預(yù)算收入較高，也可采用PPP模式中的純政府付費模式進行投資建設(shè)。而對于經(jīng)營性項目或者準經(jīng)營性項目，項目建成后能產(chǎn)生一定的收入和現(xiàn)金流，如污水處理廠，供電供暖項目，收費隧道、停車場，可以收取租金的廠房公寓倉儲設(shè)施等，這類項目可以吸引到社會資本投資建設(shè)，適宜采用PPP模式中的使用者付費模式或者可行性缺口補助模式。如果地方政府有舉債額度，可申請通過發(fā)行地方政府專項債的模式籌集建設(shè)資金后再以EPC模式建設(shè)。此外，還可以考慮將經(jīng)營性項目與非經(jīng)營項目適度打包，只要能夠滿足項目整體現(xiàn)金流覆蓋的相關(guān)要求，PPP模式或者發(fā)行地方政府專項債+EPC模式都是可以采用的投資建設(shè)模式。
園區(qū)內(nèi)不同項目的建設(shè)特點
通常來講，園區(qū)開發(fā)中包含市政基礎(chǔ)設(shè)施項目、農(nóng)林水利項目、交通設(shè)施項目、工業(yè)廠房項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施項目、保障房項目及住宅開發(fā)項目等。不同種類的項目在建設(shè)程序、施工難度、技術(shù)要求、管理能力方面都有很大的差異性。例如，對于工程難度較高、專業(yè)性較強的電力設(shè)施項目，適宜采用EPC模式建設(shè)，保障項目建設(shè)的安全性和專業(yè)性。而對于建設(shè)范圍廣、協(xié)調(diào)部門多的項目，可采用代建模式，發(fā)揮專業(yè)項目管理公司的工作經(jīng)驗和社會資源。
確定園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式
需重點關(guān)注的問題
做好園區(qū)項目的規(guī)劃和區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)資源的梳理
當前，不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在定位不清、同質(zhì)化嚴重、園區(qū)招商困難、園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不夠等諸多問題。因此，必須重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)的前期規(guī)劃，從戰(zhàn)略、功能、資源稟賦、地域特點、人才結(jié)構(gòu)等各個維度充分考慮。優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，不僅包括戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃，還包含招商規(guī)劃、項目規(guī)劃和投融資規(guī)劃的系統(tǒng)性規(guī)劃。尤其需要注意的是，招商引資必須與規(guī)劃充分融合，突出規(guī)劃引領(lǐng)，明確園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向。同時，有必要對區(qū)域范圍內(nèi)的存量土地資源進行梳理，對區(qū)域內(nèi)土地類型進行全面摸排，切實提高土地利用效率，完善園區(qū)功能。另外，還要對園區(qū)內(nèi)可提供的各項優(yōu)惠政策做充分挖掘，在規(guī)劃階段就要對園區(qū)內(nèi)各種項目的投資融資途徑加以考慮，科學(xué)合理地確定項目投資規(guī)模。
投資建設(shè)模式要適應(yīng)外部環(huán)境的發(fā)展與變化
產(chǎn)業(yè)園區(qū)歷經(jīng)40多年的發(fā)展，在不同的發(fā)展時期，采用的投資建設(shè)模式也有很大變化。有些投資建設(shè)模式因為不符合宏觀環(huán)境的需要，已經(jīng)被政策禁止或限制使用，成為了歷史。有些投資建設(shè)模式因為順應(yīng)形勢，適合發(fā)展需要，開始大放異彩。近年來，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，防范化解財政金融風(fēng)險，化解地方政府隱性債務(wù)問題，一直是黨和政府著力解決的問題。因此，在考慮投資建設(shè)模式時，必須要注意是否符合國家的政策導(dǎo)向。
一是有增加地方政府隱性負債風(fēng)險的投資建設(shè)模式受到越來越多的限制。2012年以前，BT模式是產(chǎn)業(yè)園區(qū)政府主導(dǎo)投資建設(shè)模式的主流模式，而隨著《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號）、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）等文件的發(fā)布，BT模式基本無法得到金融機構(gòu)的融資，逐漸失去市場。2017年，《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）以及《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號）等一系列去杠杠政策相繼發(fā)布后，地方政府融資渠道收窄，政府購買服務(wù)模式被以負面清單的方式行了限定。《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)發(fā)[2021]15號）發(fā)布后，要求銀行保險機構(gòu)不得對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資，不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。隨著這些文件的出臺，以F+EPC和ABO模式進行園區(qū)開發(fā)的項目已基本無法獲得項目融資，這些模式的運用和落地也勢必會受到影響。
二是能有效化解地方政府隱性負債風(fēng)險的投資建設(shè)模式受到越來越多的政策支持。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法〉的通知》（財預(yù)[2015]32號）發(fā)布后，通過發(fā)行地方政府專項債籌措建設(shè)資金得到支持。經(jīng)過幾年的發(fā)展和探索，隨著《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)[2020]94號）的發(fā)布，地方政府專項債的發(fā)行更是迎來了春天。目前，以政府主導(dǎo)模式進行園區(qū)開發(fā)的項目中，地方政府專項債+EPC的投資建設(shè)模式運用非常廣泛。
《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）發(fā)布后，PPP模式也開始得到推廣，并在園區(qū)開發(fā)項目中得到大規(guī)模的運用。在經(jīng)歷了2015年–2017年的爆發(fā)式增長后，隨著《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）以及《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）等規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，PPP模式的適用空間及范圍會更加嚴格。
隨著時代發(fā)展、社會需求的變化，園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式的選擇也在不斷調(diào)整。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過程中，地方政府和企業(yè)都在不斷探索更具適應(yīng)性的投資建設(shè)模式。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)作為推進新型城鎮(zhèn)化進程的重要助推器，勢必會成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展重要驅(qū)動力量。因此，在策劃與選擇園區(qū)開發(fā)項目投資建設(shè)模式時，一方面要在宏觀上牢牢把握政策主線，以不新增政府隱性債務(wù)為底線；另一方面也要在符合政策法規(guī)的前提下大膽創(chuàng)新，通過政府引導(dǎo)，企業(yè)實施，廣泛吸引優(yōu)質(zhì)社會資本進入，全力擴大資金渠道，根據(jù)園區(qū)開發(fā)項目的實際情況，積極探索建立多元且行之有效的投資建設(shè)模式。
