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宋曉梧：實(shí)施板塊軸帶結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略
來源：未知 日期：2015-08-12 點(diǎn)擊：次
如何在一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家的內(nèi)部，平衡不同區(qū)域發(fā)展水平，搞好區(qū)域布局與區(qū)域協(xié)調(diào)，保障不同區(qū)域居民都享有基本的國(guó)民待遇，從而增加國(guó)家的整體凝聚力，是大國(guó)治理中不可或缺的重要戰(zhàn)略。
借鑒歐盟和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建議在行政區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，按照國(guó)土空間開發(fā)評(píng)價(jià)和問題導(dǎo)向來劃分區(qū)域援助政策范圍。充分發(fā)揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長(zhǎng)安講壇第276期日前召開。論壇成員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)理事長(zhǎng)宋曉梧發(fā)表了題為“大國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略：回顧與展望”的主題演講。
宋曉梧表示，上世紀(jì)末，我國(guó)開始實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，面向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)有新思路，新舉措。建議實(shí)施行政區(qū)與類型功能區(qū)相結(jié)合、板塊與軸帶結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化四大區(qū)域板塊，依托現(xiàn)已形成的城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)，逐步培育形成東北、京津冀(含山東)、泛長(zhǎng)三角、泛珠三角、長(zhǎng)江中游、西南、西北、海峽西岸等八大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊。
實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn)
宋曉梧說，如何在一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家的內(nèi)部，平衡不同區(qū)域發(fā)展水平，搞好區(qū)域布局與區(qū)域協(xié)調(diào)，保障不同區(qū)域居民都享有基本的國(guó)民待遇，從而增加國(guó)家的整體凝聚力，是大國(guó)治理中不可或缺的重要戰(zhàn)略。
改革開放之后，與實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上獲得了很大的自主權(quán)，可以說目前的區(qū)域問題在很大程度上構(gòu)建于中央政府與地方政府的關(guān)系之上，當(dāng)一個(gè)區(qū)域規(guī)劃覆蓋了幾個(gè)地方行政區(qū)劃時(shí)，區(qū)域政策才更加顯現(xiàn)出其區(qū)域性特征，而各類區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，中央政府要主導(dǎo)，具體實(shí)施還是要落實(shí)到地方。因此，論及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，必然涉及中央與地方的關(guān)系。
他介紹，新中國(guó)建立之后至改革開放前，國(guó)家總體上實(shí)行的是向內(nèi)陸傾斜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。上個(gè)世紀(jì)70年代末期，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也發(fā)生了方向性的轉(zhuǎn)變，從向內(nèi)陸傾斜轉(zhuǎn)為向沿海傾斜。至上世紀(jì)90年代中期，東部地區(qū)發(fā)展速度持續(xù)20年領(lǐng)先于中西部和東北地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡問題日益突出，一系列負(fù)面影響已經(jīng)逐漸成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大問題。
宋曉梧表示，針對(duì)區(qū)域發(fā)展新出現(xiàn)的不平衡現(xiàn)象，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次將地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針之一，指出要“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”。自此，我國(guó)步入了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。上世紀(jì)末至今，中央密集出臺(tái)了一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策：1999年實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2006年啟動(dòng)實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，2010年提出推進(jìn)主體功能區(qū)，同時(shí)加大對(duì)特殊類型地區(qū)的扶持力度，并鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。
宋曉梧說，然而，在充分肯定新世紀(jì)以來區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略取得進(jìn)展的同時(shí)，我們也要清醒認(rèn)識(shí)到，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。
一是由于板塊式區(qū)域政策中行政區(qū)劃色彩濃重，各區(qū)域都爭(zhēng)相把本地打造成“政策洼地”，致使區(qū)域行政壁壘突出，一定程度上阻礙了生產(chǎn)要素在全國(guó)的合理流動(dòng)。二是不少地方將區(qū)域發(fā)展簡(jiǎn)單等同于區(qū)域GDP或人均GDP增長(zhǎng)，熱衷于發(fā)展有利于GDP增長(zhǎng)的重化工業(yè)項(xiàng)目，大大加劇了產(chǎn)能過剩。三是區(qū)域間基本公共服務(wù)水平差距沒有明顯縮小，特別是義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平方面差距仍然很大。四是區(qū)域間人均GDP的差異至今不僅與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比偏大，而且也超過了一些發(fā)展中國(guó)家。五是以經(jīng)濟(jì)-人口分布的GPR值來評(píng)估，與16個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的323個(gè)省級(jí)區(qū)域相比，我國(guó)畸高和畸低的區(qū)域比例分布導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)典型的“啞鈴型”特征。
合理劃分中央地方的財(cái)權(quán)事權(quán)
宋曉梧說，認(rèn)真梳理新中國(guó)成立以來的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略沿革，特別是改革開放后的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變，借鑒國(guó)外區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，面向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)有新思路，新舉措。
第一、基本公共服務(wù)均等化應(yīng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標(biāo)。
在市場(chǎng)機(jī)制作用下，資源要素必然向發(fā)展條件較好、回報(bào)率較高的區(qū)域集聚，繼續(xù)以GDP或人均GDP作為衡量區(qū)域是否協(xié)調(diào)發(fā)展的首要目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)幾乎難以完成。我國(guó)由于前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標(biāo)，公共服務(wù)均等化的問題沒有提到應(yīng)有的位置，致使居民收入一次分配的地區(qū)差距，經(jīng)過二次分配反而擴(kuò)大了。
宋曉梧認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備作為衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)。教育、醫(yī)療、社保、住房等民生指標(biāo)大體相當(dāng)，供水、供氣、供電、供暖大體平衡，鐵路、公路、民航等交通設(shè)施以及現(xiàn)代通信設(shè)施基本具備，就可以認(rèn)為區(qū)域發(fā)展水平大致協(xié)調(diào)了。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，政府建立面向全民的均等化的基本公共服務(wù)和基本公共設(shè)施，是在發(fā)展過程中縮小地區(qū)居民收入差距的普遍做法。
第二、建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系應(yīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本準(zhǔn)則。
宋曉梧表示，要警惕過多的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，在一定程度上割裂了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，形成地方政府主導(dǎo)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，最終加大了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難度。
為此，他建議加快建立全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障制度，并相應(yīng)提高統(tǒng)籌層次，重點(diǎn)解決基本社會(huì)保障項(xiàng)目跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和異地接續(xù)的問題，特別是東部沿海地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外省務(wù)工人員的社會(huì)保障，強(qiáng)化勞動(dòng)力使用地的責(zé)任，促進(jìn)勞動(dòng)力要素跨區(qū)域合理流動(dòng)。與此相適應(yīng)，十三五時(shí)期應(yīng)進(jìn)一步加大戶籍制度改革的力度，放寬對(duì)人口流動(dòng)的限制，在此基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)公民自由遷徙權(quán)的確立。一國(guó)公民的自由遷徙權(quán)將對(duì)公共服務(wù)均等化起到極大的推動(dòng)作用，從而進(jìn)一步緩解區(qū)域差距以及城鄉(xiāng)差距。
第三、合理劃分基本公共服務(wù)方面中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)。
宋曉梧認(rèn)為，現(xiàn)有的中央和地方財(cái)政關(guān)系方面，地方事權(quán)過大，財(cái)權(quán)過小，尤其是教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)集中由地方承擔(dān)，但沒有相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有財(cái)力進(jìn)一步提高本地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡管得到了中央的轉(zhuǎn)移支付，仍然遠(yuǎn)跟不上發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)財(cái)政投入水平。就全國(guó)看，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障在內(nèi)的許多基本公共服務(wù)項(xiàng)目，仍存在地區(qū)間二次分配擴(kuò)大一次分配差距的逆向轉(zhuǎn)移問題。
按照十八屆三中全會(huì)決定精神，考慮到基本公共服務(wù)均等化是針對(duì)全國(guó)而言，建議中央政府在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面，擔(dān)負(fù)更主要的支出責(zé)任。
一是明確界定基本公共服務(wù)的范圍，并隨同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高而相應(yīng)調(diào)整。二是明確全國(guó)實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，由中央政府平衡各地基本公共服務(wù)的投入水平，并建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。三是明確劃分各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的權(quán)責(zé)，保證責(zé)任歸屬清晰、合理。四是完善財(cái)稅制度，合理調(diào)整政府間財(cái)權(quán)配置，擴(kuò)大地方稅收來源，并且按照基本公共服務(wù)均等化的要求，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。五是鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸納欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口，促其融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，成為穩(wěn)定的遷徙者。
第四、改革阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)稅收體制。
宋曉梧介紹說，有關(guān)資料顯示，1994年以來，我國(guó)省際間人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)，這說明人均稅收收入省際間差距并不完全是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異所決定的。從稅收體制上看，有兩個(gè)重大問題影響到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要深化相關(guān)稅收體制改革加以解決。
一是稅收地與稅源地背離造成的區(qū)域稅收不合理。這個(gè)問題10多年前就被提了出來，但由于既得利益格局難以打破，至今沒有得到合理解決。建議相關(guān)部門認(rèn)真加以研究，在十三五時(shí)期改革這一稅收制度，使大多數(shù)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的稅源地可以合理分享本地產(chǎn)生的稅源。
二是資源稅改革長(zhǎng)期滯后造成的“資源詛咒困境”。近年來資源稅的改革取得了一定的進(jìn)展。事實(shí)證明，通過擴(kuò)大資源稅范圍和提高稅負(fù)，減緩東中西部?jī)r(jià)稅逆向運(yùn)行的局面，提高資源型產(chǎn)品的價(jià)格，將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到資源的加工和使用環(huán)節(jié)，將有利于中西部和東北地區(qū)把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)。
實(shí)施行政區(qū)與類型功能區(qū)結(jié)合戰(zhàn)略
第五、實(shí)施行政區(qū)與類型功能區(qū)相結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
宋曉梧說，我國(guó)目前的區(qū)域政策主要以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，界定區(qū)域邊界和制定區(qū)域政策。借鑒歐盟和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建議在行政區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，探索按照國(guó)土空間開發(fā)評(píng)價(jià)和問題導(dǎo)向來劃分區(qū)域援助政策范圍?？煽紤]適當(dāng)縮小區(qū)域政策的施行范圍，將區(qū)域政策下移一級(jí)，到地級(jí)市和縣的層面。加大對(duì)特殊類型區(qū)域的支持力度，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家區(qū)域援助政策體系。
同時(shí)，建議將區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)城市群的發(fā)展上來。以多個(gè)城市組成的城市群為區(qū)域規(guī)劃的主要對(duì)象，加強(qiáng)高鐵等快捷交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市間物理連接性和經(jīng)濟(jì)關(guān)系性，提高城鎮(zhèn)體系承載人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的整體能力。
第六、實(shí)施板塊與軸帶結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
宋曉梧表示，建立在“四大板塊”基礎(chǔ)上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是以地理位置并考慮行政區(qū)劃對(duì)我國(guó)區(qū)域進(jìn)行的劃分，一定程度上割裂了區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，形成了在政策上各個(gè)區(qū)域板塊的攀比，導(dǎo)致發(fā)展訴求與支撐條件的不匹配。
新時(shí)期要充分發(fā)揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用?？梢钥紤]沿長(zhǎng)江、珠江、黃河等大江大河和京廣、京哈、京滬、隴海等重要交通干線，促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚和擴(kuò)散，促進(jìn)區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)布局的優(yōu)化，逐漸形成經(jīng)濟(jì)開發(fā)軸帶。同時(shí)充分發(fā)揮一級(jí)軸帶的核心作用，輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)形成二級(jí)開發(fā)軸帶和復(fù)合開發(fā)軸帶，如充分發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的輻射帶動(dòng)作用，延伸形成漢江經(jīng)濟(jì)帶、湘江經(jīng)濟(jì)帶、贛江經(jīng)濟(jì)帶等二級(jí)開發(fā)軸帶，形成我國(guó)東中西開發(fā)的主軸帶。依托京廣一級(jí)軸帶向東向西延伸形成京九—京廣—焦柳之間寬約300公里，長(zhǎng)約2000公里的我國(guó)南北復(fù)合發(fā)展主軸帶。
在軸帶開發(fā)的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化四大區(qū)域板塊，依托現(xiàn)已形成的城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)，逐步培育形成東北、京津冀(含山東)、泛長(zhǎng)三角、泛珠三角、長(zhǎng)江中游、西南、西北、海峽西岸等八大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊。將軸帶和板塊結(jié)合起來，既注重軸帶對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌能力，又注重引導(dǎo)生產(chǎn)要素在區(qū)域板塊內(nèi)部集聚和合理分工，從而形成網(wǎng)格化、多支撐的區(qū)域發(fā)展新格局。
第七、實(shí)施國(guó)內(nèi)區(qū)域與國(guó)際區(qū)域有機(jī)銜接的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
宋曉梧建議，以“一帶一路”建設(shè)為依托，支持西南地區(qū)通過珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶，充分利用中國(guó)—東盟合作平臺(tái)，深化珠三角與北部灣地區(qū)的合作，將廣東、廣西打造成我國(guó)面向東南亞合作的核心區(qū)，將云南、四川打造成面向南亞開放的橋頭堡。支持西北地區(qū)加強(qiáng)與中亞國(guó)家合作，建設(shè)新疆絲綢之路核心區(qū)，將西北地區(qū)的發(fā)展與向西開放緊密結(jié)合起來。支持東北地區(qū)加強(qiáng)中俄蒙、中日韓和中朝合作，將黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古打造成面向東北亞開放的重要樞紐。通過國(guó)際區(qū)域合作帶動(dòng)國(guó)內(nèi)區(qū)域合作和區(qū)域開發(fā)。
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