狹義的“五年規(guī)劃”是指“中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”，源于蘇聯(lián)，始于1953年的“五年計劃”，從“十一五”改為“五年規(guī)劃”。五年規(guī)劃是國民經(jīng)濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。2020年是“十三五”規(guī)劃收官年，也是“十四五”規(guī)劃啟動之年。

廣義的“五年規(guī)劃”內(nèi)涵豐富。從縱向看，五年規(guī)劃呈現(xiàn)出“國家級-省級-地市級-區(qū)縣級”自上而下的四個層級；從橫向看，每個層級除了五年總體規(guī)劃綱要以外，還有針對行業(yè)的五年專項規(guī)劃，例如，從“十四五”規(guī)劃開始，國家層面將建立起覆蓋全國國資監(jiān)管系統(tǒng)的三級規(guī)劃體系；從主體上看，除政府外，事業(yè)單位、國有企業(yè)、部分大型民營企業(yè)也紛紛制定五年規(guī)劃。

圖表 五年規(guī)劃總體框架體系

首先，制定五年規(guī)劃符合城投的屬性訴求。城投作為一類特殊國企，天然受到國家宏觀政策和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的深刻影響，“五年規(guī)劃”作為國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領性文件，在規(guī)劃期內(nèi)對城投行業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國資國企改革、基礎設施和公共服務建設規(guī)劃等起著引導和制約作用，制定與上位規(guī)劃相匹配的五年規(guī)劃，有利于城投找準發(fā)展方向。

其次，制定五年規(guī)劃是城投作為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。在當前錯綜復雜的內(nèi)外部環(huán)境下，沒有規(guī)劃引領而力求保持穩(wěn)健發(fā)展既是一種奢求，也是一種消極思想。城投通過制定五年規(guī)劃，系統(tǒng)研判未來將面臨的發(fā)展趨勢，制定明確的總體發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略和職能戰(zhàn)略，并匹配詳細的行動規(guī)劃和計劃，可以指導企業(yè)抓住機遇、規(guī)避風險、提升效益和實現(xiàn)發(fā)展。

首先，你中有我，我中有你，編制時充分融入并積極影響政府規(guī)劃。一般來說，城投和當?shù)卣贫ㄎ迥暌?guī)劃的時間段基本是重合的，城投在編制過程中要充分進行政府及部門調(diào)研，尤其是政府規(guī)劃編制的相關(guān)部門及成員，成果形成后要及時征求上述各方意見并進行完善，同時，城投也要反過來影響政府五年規(guī)劃的編制，爭取有利于自身發(fā)展的政策與措施。

其次，同步評估，適時調(diào)整，實施過程中要保持步調(diào)一致。一方面，城投要按照既定的規(guī)劃路線積極作為，并主動在政府五年規(guī)劃中尋求細化的政策支撐和資源支持；另一方面，與政府五年規(guī)劃同步進行中期評估，重點評價規(guī)劃目標、重點項目落地、地方債務化解等方面的進展情況，綜合研判形勢變化及政府規(guī)劃實施情況，深入研究論證是否需要對規(guī)劃進行調(diào)整修訂。

五年規(guī)劃屬于公司最高發(fā)展綱領，因此公司董事會、經(jīng)營層、各部門及子公司負責人都要實質(zhì)地參與其中。另外，由于城投多為擁有多層級子公司的集團化企業(yè)，五年規(guī)劃涉及集團整體規(guī)劃、業(yè)務規(guī)劃、部門（職能）規(guī)劃和下屬子公司的規(guī)劃，因此，我們需要將五年規(guī)劃的編制工作當成一項獨立的內(nèi)容進行管控，每個獨立法人的中層以上人員都是該項工作的責任主體。

五年規(guī)劃編制執(zhí)行機構(gòu)有不同設置情況。一般來說，集團層面要成立五年規(guī)劃領導小組，黨委書記/董事長任組長，總經(jīng)理任副組長，總部領導班子任小組成員；領導小組下設工作小組，總經(jīng)理任組長，分管副總?cè)胃苯M長，成員包括總部職能部門和子公司負責人，小組日常辦事機構(gòu)設在戰(zhàn)略發(fā)展部（類似部門）。按照這種思路，各子公司也要成立相應的規(guī)劃編制機構(gòu)。除內(nèi)部機構(gòu)外，城投還要充分發(fā)揮外部董事、咨詢機構(gòu)、專家顧問等外腦的作用。

城投的五年規(guī)劃主要包括總結(jié)回顧、環(huán)境分析、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃保障措施等。其中，回顧主要是明確取得成就和存在的主要問題；環(huán)境分析包括PEST分析、行業(yè)環(huán)境分析、內(nèi)部資源與能力分析等；戰(zhàn)略制定包括總體戰(zhàn)略、職能戰(zhàn)略和業(yè)務戰(zhàn)略、子公司戰(zhàn)略；戰(zhàn)略規(guī)劃包括目標規(guī)劃、時間規(guī)劃、項目規(guī)劃等；保障措施包括內(nèi)部組織保障和外部政策及資源保障。

一般來說，集團化的城投企業(yè)編制五年規(guī)劃有兩種思路：一種是從上至下，由集團總部到業(yè)務單元；另一種是從下至上，從業(yè)務單元到集團總部，我們建議采取第一種思路。簡單來說，首先，領導小組要形成整體規(guī)劃思路；其次，工作小組根據(jù)規(guī)劃思路起草整體規(guī)劃框架；第三，工作小組對整體規(guī)劃進行分解，各職能部門及子公司進行各自規(guī)劃的編寫；最后，匯總成稿。在這個過程中，存在多次的意見征求和反復的調(diào)整，并根據(jù)需要引入專業(yè)咨詢機構(gòu)。

五年規(guī)劃能否落地取決于三個要素：量化的目標體系、清晰的實施路徑、強力的推動執(zhí)行。具體來說，目標體系要與公司的預算體系、員工的績效考核相結(jié)合起來；實施路徑要將目標細分到業(yè)務和項目、細化到時間表、落實到責任人；推動執(zhí)行需要從上到下的高度重視和賞罰分明的制度保障。

從“十五”規(guī)劃開始，我國的五年規(guī)劃都要進行中期評估，即在第三年開展評估工作，評估內(nèi)容包括目標實現(xiàn)情況、任務推進情況、重大項目進展情況等。城投除了對五年規(guī)劃進行中期評估外，還可以采取一年一評估、內(nèi)外部評估相結(jié)合的方式，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃存在的問題并進行糾偏。

一份好的五年規(guī)劃，既是城投實現(xiàn)自身五年發(fā)展目標的指南，也是全體員工高效發(fā)揮主觀能動性、實現(xiàn)個人價值的依據(jù)。因此，編制五年規(guī)劃對統(tǒng)一員工思想、激發(fā)員工愿景有著重要的引導作用，城投除了明確主要責任主體、遵循一般的編制流程外，還要最大程度上動員全體員工參與其中，號召他們努力將自身的目標與公司五年規(guī)劃目標相結(jié)合起來，實現(xiàn)兩者的共同發(fā)展。

具體來說，首先，在開展五年規(guī)劃編制工作之前，要在全公司層面進行傳達，調(diào)動大家的熱情和訴求；其次，雖然中層以上人員才是該項工作的直接參與者和實際負責人，但必須督促他們認真傾聽員工的意見和建議；第三，在五年規(guī)劃中要設立人才發(fā)展及保障板塊，將人才的成長融入公司的發(fā)展中；最后，規(guī)劃制定結(jié)束后，要詳細地進行宣貫，鼓勵員工為共同目標而努力奮斗。