【一】

 

　　縣城基建

 

　　背景分析

 

　　1.1縣城基建的必要性

 

　　2022年12月15日至16日舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求：大力提振市場(chǎng)信心，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。通過(guò)政府投資和政策激勵(lì)有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，加快實(shí)施“十四五”重大工程，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通。鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與國(guó)家重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)。

 

　　這說(shuō)明，今年經(jīng)濟(jì)必須保持一定的增長(zhǎng)，而以基建拉動(dòng)需求擴(kuò)大內(nèi)需將是重要舉措之一。

 

　　縣城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要載體。縣城建設(shè)是利用投資和提高內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵一環(huán)。

 

　　但是，縣城的基建投資總體上與城市差距很大，導(dǎo)致縣城基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多。多年來(lái)，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為城市城區(qū)的二分之一左右。

 

　　現(xiàn)階段，縣城在供水普及、燃?xì)馄占?、污水處理等方面與城市的差距不大，但是縣城設(shè)施更新進(jìn)展緩慢，縣城老舊城區(qū)供熱和供排水管網(wǎng)老化、“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部公用設(shè)施配套弱、臟亂差等現(xiàn)象較為普遍。

 

　　預(yù)計(jì)到2040年左右，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%。從短期來(lái)看，縣城依然具有人口轉(zhuǎn)型的承載力，需要通過(guò)提高縣城教育、醫(yī)療、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等能力來(lái)吸引鄉(xiāng)村人口，充實(shí)縣城空間。從未來(lái)二十年的長(zhǎng)遠(yuǎn)周期來(lái)看，縣城還需要新增三分一的建成區(qū)面積，以完全承載鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)型。

 

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化歷史體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化載體由點(diǎn)到線，由線到面的擴(kuò)散過(guò)程，是城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的過(guò)程，也是提高城鎮(zhèn)承載能力的過(guò)程?？h域作為穩(wěn)定的行政區(qū)劃，縣城作為縣域的發(fā)展集聚核心，勢(shì)必會(huì)成為城鎮(zhèn)化載體擴(kuò)展的主要著力點(diǎn)。

 

　　在這樣的背景下，2023年，縣城的基建仍有可為。

 

　　1.2縣城基建有關(guān)政策

 

　　2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》文件從9個(gè)方面共39條，提出了縣城建設(shè)的任務(wù)和措施。文件要求，到2025年：以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)，公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ洌厣珒?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。

 

　　2022年6月，國(guó)務(wù)院審批通過(guò)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，將黨的十九屆五中全會(huì)提出的“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的新著力點(diǎn)。

 

　　2022年11月，國(guó)家發(fā)展改革委等部門關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)地區(qū)生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改環(huán)資〔2022〕1746號(hào)）要求：到2025年，全國(guó)縣級(jí)地區(qū)基本形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的生活垃圾分類和處理體系，京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)具備條件的縣級(jí)地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)生活垃圾焚燒處理能力全覆蓋。到2030年，全國(guó)縣級(jí)地區(qū)生活垃圾分類和處理設(shè)施供給能力和水平進(jìn)一步提高，小型生活垃圾焚燒處理設(shè)施技術(shù)、商業(yè)模式進(jìn)一步成熟，除少數(shù)不具備條件的特殊區(qū)域外，全國(guó)縣級(jí)地區(qū)生活垃圾焚燒處理能力基本滿足處理需求。

 

　　以上政策措施和規(guī)劃安排，為縣城基建提供了有力的政策保障。

 

　　【二】

 

　　縣城基建

 

　　工作要點(diǎn)

 

　　根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快開(kāi)展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作通知》，縣城、縣級(jí)市城區(qū)以及鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)區(qū)域，公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施4大領(lǐng)域共十七項(xiàng)建設(shè)任務(wù)為建設(shè)重點(diǎn)。

 

　　十七項(xiàng)建設(shè)任務(wù)分別為：

 

　　健全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施

 

　　完善教育設(shè)施

 

　　改善養(yǎng)老托育設(shè)施

 

　　發(fā)展文旅體育設(shè)施

 

　　完善社會(huì)福利設(shè)施

 

　　建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施

 

　　完善垃圾無(wú)害化資源化處理設(shè)施

 

　　健全污水集中處理設(shè)施

 

　　改善縣城公共廁所

 

　　優(yōu)化市政交通設(shè)施

 

　　完善市政管網(wǎng)設(shè)施

 

　　推進(jìn)縣城智慧化改造

 

　　更新改造老舊小區(qū)

 

　　完善產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施

 

　　發(fā)展配送投遞設(shè)施

 

　　健全冷鏈物流設(shè)施

 

　　提升農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)水平

 

　　此外，中辦國(guó)辦《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》要求，科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。

 

　　一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

 

　　二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施。

 

　　三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

 

　　四是有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

 

　　五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助。

 

　　【三】

 

　　縣城基建

 

　　資金來(lái)源

 

　　資金是困擾縣城基建的主要因素。解決的方式有：爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金、爭(zhēng)取政府專項(xiàng)債券額度、爭(zhēng)取金融信貸支持、吸引社會(huì)資本投入、發(fā)行專項(xiàng)企業(yè)債券等。加強(qiáng)建設(shè)用地政策支持，使項(xiàng)目具有可融資性，也是方法之一。另外，盤活政府存量資產(chǎn)資源獲得的資金，也可以成為縣城基建資金的來(lái)源之一。

 

　　根據(jù)中辦國(guó)辦《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》中內(nèi)容，建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目屬性和收益，合理謀劃投融資方案：

 

　　對(duì)公益性項(xiàng)目，加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入，其中符合條件項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持。

 

　　對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，提升縣域綜合金融服務(wù)水平，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開(kāi)發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券。

 

　　引導(dǎo)社會(huì)資金參與縣城建設(shè)，盤活國(guó)有存量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作模式，穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，

 

　　鼓勵(lì)中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)，引導(dǎo)有條件的地區(qū)整合利用好既有平臺(tái)公司。

 

　　完善公用事業(yè)定價(jià)機(jī)制，合理確定價(jià)格水平，鼓勵(lì)結(jié)合管網(wǎng)改造降低漏損率和運(yùn)行成本。

 

　　另外，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快開(kāi)展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作通知》提出，縣城基建資金來(lái)源主要有以下三個(gè)方面：

 

　　3.1加大財(cái)政資金支持、專項(xiàng)債券額度支持

 

　　各地區(qū)要堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，落實(shí)政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)的要求，針對(duì)縣城公益性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制?？h城公益性項(xiàng)目主要通過(guò)地方政府財(cái)政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持。對(duì)其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項(xiàng)目，除上述資金支持渠道外，還可通過(guò)安排地方政府專項(xiàng)債券、抗疫特別國(guó)債予以支持。

 

　　發(fā)改環(huán)資〔2022〕1746號(hào)文即明確：積極安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持縣級(jí)地區(qū)生活垃圾焚燒處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)生活垃圾小型焚燒試點(diǎn)予以支持，充分發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用。將符合條件的縣級(jí)地區(qū)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。

 

　　3.2吸引社會(huì)資本投入

 

　　各地區(qū)要針對(duì)縣城準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)市場(chǎng)化的金融資本與工商資本聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制。對(duì)符合條件的大中型準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)健全政銀企對(duì)接機(jī)制，利用開(kāi)發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對(duì)符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目，可通過(guò)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動(dòng)民間投資參與投入的積極性。

 

　　3.3加強(qiáng)建設(shè)用地支撐

 

　　各地區(qū)要堅(jiān)持“要素跟著項(xiàng)目走”，優(yōu)化新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配，保障縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目的合理用地需求。注重盤活存量建設(shè)用地和低效土地，優(yōu)先用于縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目。積極組織農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，分類推進(jìn)就地入市或異地調(diào)整入市。

 

　　【四】

 

　　縣城基建

 

　　綠色要求

 

　　縣城基建大有可為，但是，縣城基建也必須遵循綠色低碳的原則。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等15部門在2021年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見(jiàn)》，文件要求：

 

　?。ㄒ唬﹪?yán)守縣城建設(shè)安全底線。縣城新建建筑應(yīng)選擇在安全、適宜的地段進(jìn)行建設(shè)，避開(kāi)地震活動(dòng)斷層、洪澇、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害易發(fā)的區(qū)域以及礦山采空區(qū)等，并做好防災(zāi)安全論證。加強(qiáng)防洪排澇減災(zāi)工程建設(shè)，暢通行洪通道，留足蓄滯洪空間，完善非工程措施體系，提高洪澇風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

 

　?。ǘ┛刂瓶h城建設(shè)密度和強(qiáng)度?？h城建設(shè)應(yīng)疏密有度、錯(cuò)落有致、合理布局，既要防止盲目進(jìn)行高密度高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，又要防止攤大餅式無(wú)序蔓延。縣城建成區(qū)人口密度應(yīng)控制在每平方公里0.6萬(wàn)至1萬(wàn)人，縣城建成區(qū)的建筑總面積與建設(shè)用地面積的比值應(yīng)控制在0.6至0.8。

 

　?。ㄈ┫拗瓶h城民用建筑高度。縣城民用建筑高度要與消防救援能力相匹配?？h城新建住宅以6層為主，6層及以下住宅建筑面積占比應(yīng)不低于70%。鼓勵(lì)新建多層住宅安裝電梯?？h城新建住宅最高不超過(guò)18層。確需建設(shè)18層以上居住建筑的，應(yīng)嚴(yán)格充分論證，并確保消防應(yīng)急、市政配套設(shè)施等建設(shè)到位。

 

　?。ㄋ模┛h城建設(shè)要與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。縣城建設(shè)應(yīng)融入自然，順應(yīng)原有地形地貌，不挖山，不填河湖，不破壞原有的山水環(huán)境，保持山水脈絡(luò)和自然風(fēng)貌。保護(hù)修復(fù)河湖緩沖帶和河流自然彎曲度，不得以風(fēng)雨廊橋等名義開(kāi)發(fā)建設(shè)房屋。

 

　?。ㄎ澹┐罅Πl(fā)展綠色建筑和建筑節(jié)能?？h城新建建筑要落實(shí)基本級(jí)綠色建筑要求，鼓勵(lì)發(fā)展星級(jí)綠色建筑。推進(jìn)老舊小區(qū)節(jié)能節(jié)水改造和功能提升。新建公共建筑必須安裝節(jié)水器具。加快推進(jìn)綠色建材產(chǎn)品認(rèn)證，推廣應(yīng)用綠色建材。全面推行綠色施工。提升縣城能源使用效率，大力發(fā)展適應(yīng)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和需求的可再生能源，因地制宜開(kāi)發(fā)利用地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能、空氣源和水源熱泵等，推動(dòng)區(qū)域清潔供熱和北方縣城清潔取暖，通過(guò)提升新建廠房、公共建筑等屋頂光伏比例和實(shí)施光伏建筑一體化開(kāi)發(fā)等方式，降低傳統(tǒng)化石能源在建筑用能中的比例。

 

　?。┙ㄔO(shè)綠色節(jié)約型基礎(chǔ)設(shè)施。縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適合本地特點(diǎn)，以小型化、分散化、生態(tài)化方式為主，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。倡導(dǎo)大分散與小區(qū)域集中相結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施布局方式，統(tǒng)籌縣城水電氣熱通信等設(shè)施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水處理等設(shè)施，減少輸配管線建設(shè)和運(yùn)行成本，并與周邊自然生態(tài)環(huán)境有機(jī)融合。加強(qiáng)生活垃圾分類和廢舊物資回收利用。構(gòu)建縣城綠色低碳能源體系，推廣分散式風(fēng)電、分布式光伏、智能光伏等清潔能源應(yīng)用，提高生產(chǎn)生活用能清潔化水平，推廣綜合智慧能源服務(wù)，加強(qiáng)配電網(wǎng)、儲(chǔ)能、電動(dòng)汽車充電樁等能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

 

　?。ㄆ撸┘訌?qiáng)縣城歷史文化保護(hù)傳承。保護(hù)傳承縣城歷史文化和風(fēng)貌，保存?zhèn)鹘y(tǒng)街區(qū)整體格局和原有街巷網(wǎng)絡(luò)。不拆歷史建筑、不破壞歷史環(huán)境，保護(hù)好古樹(shù)名木?？h城建設(shè)發(fā)展應(yīng)注意避讓大型古遺址古墓葬。

 

　?。ò耍┙ㄔO(shè)綠色低碳交通系統(tǒng)。打造適宜步行的縣城交通體系，建設(shè)連續(xù)通暢的步行道網(wǎng)絡(luò)。打通步行道斷頭道路，連接中斷節(jié)點(diǎn)，優(yōu)化過(guò)街設(shè)施，清理違法占道行為，提高道路通達(dá)性。鼓勵(lì)縣城建設(shè)連續(xù)安全的自行車道。

 

　?。ň牛I(yíng)造人性化公共環(huán)境。嚴(yán)格控制縣城廣場(chǎng)規(guī)模，縣城廣場(chǎng)的集中硬地面積不應(yīng)超過(guò)2公頃。鼓勵(lì)在行政中心、商業(yè)區(qū)、文化設(shè)施、居住區(qū)等建設(shè)便于居民就近使用的公共空間?？刂瓶h城道路寬度，縣城內(nèi)部道路紅線寬度應(yīng)不超過(guò)40米。

 

　?。ㄊ┩菩幸越謪^(qū)為單元的統(tǒng)籌建設(shè)方式。要合理確定縣城居住區(qū)規(guī)模，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設(shè)施。探索以街區(qū)為單元統(tǒng)籌建設(shè)公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、文化體育等設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)綠化、體育公園、健身步道、公共活動(dòng)空間場(chǎng)所建設(shè)，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。