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未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持性政策及其取向選擇
來源：高新院 achie.org 日期：2022-04-15 點擊：次
受新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革推動的影響，未來產(chǎn)業(yè)將成為各國經(jīng)濟增長的新動能，以及政策支持的重點領(lǐng)域。在未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，其所需政策措施也不盡相同。在基礎(chǔ)研發(fā)與小試中試階段，創(chuàng)新政策將發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過解決基礎(chǔ)科學(xué)研究中的“市場失靈”問題、激發(fā)創(chuàng)新活力、提高科技成果轉(zhuǎn)化率，來幫助創(chuàng)新主體走出“死亡之谷”。在產(chǎn)業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)政策則成為主要工具，通過解決未來產(chǎn)業(yè)的“幼小化”問題、解決產(chǎn)能不足問題、刺激潛在消費需求啟動，來幫助企業(yè)跨越“達爾文之海”。在創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策的落地過程中，各國政府使用了不同的政策工具和手段，推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑也存在一定差異。面對百年未有之大變局，今后未來產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更加包容、更具韌性、更加綠色化，以此來適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢，更好地推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
近年來，在新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革推動下，以人工智能、無人駕駛、區(qū)塊鏈、腦科學(xué)、新能源等為代表的未來產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。
與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊、前后帶動作用強、產(chǎn)業(yè)賦能能力強，但同時也存在較大的技術(shù)不確定性與“市場失靈”等問題，這就決定了政策參與的必要性。然而，傳統(tǒng)的財政政策與貨幣政策由于普惠性較強，難以就特定產(chǎn)業(yè)給予針對性的支持。為扶持未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各國政府部門在充分發(fā)揮財政政策和貨幣政策工具優(yōu)點的基礎(chǔ)上，進一步推出了創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策。
本文根據(jù)未來產(chǎn)業(yè)在不同階段的發(fā)展特點，對創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策在各階段的作用機制與推動路徑進行剖析，指明今后未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策取向，為我國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策參考。
一、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要支持性政策
未來產(chǎn)業(yè)所涉及的技術(shù)都處于探索期的前沿領(lǐng)域，代表著科技和產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展方向，前期大量基礎(chǔ)研發(fā)和實驗投入必不可少。同時，未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標是滿足經(jīng)濟社會不斷升級的需求，并成為國民經(jīng)濟的新增長點。因此，逐步走向產(chǎn)業(yè)化，成長為下一個新興產(chǎn)業(yè)，是其后期的主要任務(wù)。未來產(chǎn)業(yè)的這種特點及其發(fā)展規(guī)律，決定了在其不同發(fā)展階段需要與之相對應(yīng)的輔助政策體系。
?。ㄒ唬┪磥懋a(chǎn)業(yè)發(fā)展階段及其對應(yīng)的支持性政策
從發(fā)展階段來看，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展可分為基礎(chǔ)研發(fā)、小試中試以及產(chǎn)業(yè)化三個階段?；A(chǔ)研發(fā)是未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)誕生的源頭，通過基礎(chǔ)理論研究或?qū)嶒炐匝芯康膭?chuàng)新發(fā)明，給未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)奠定學(xué)理上的可行性。在實驗室試驗的基礎(chǔ)上，小試中試就未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)進行大規(guī)模量產(chǎn)前的較小規(guī)模試驗。其中，小試對實驗室結(jié)果進行放大，用以測試產(chǎn)品生產(chǎn)的控制條件、所需物料以及成本開銷，而中試則在小試結(jié)果的基礎(chǔ)上繼續(xù)將產(chǎn)能放大。當小試中試均取得滿意的成績后，未來產(chǎn)業(yè)將進入產(chǎn)業(yè)化階段，實現(xiàn)大規(guī)模量產(chǎn)。
在基礎(chǔ)研發(fā)和小試中試階段，未來產(chǎn)業(yè)需要創(chuàng)新政策的支持，而到了產(chǎn)業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)政策將發(fā)揮主導(dǎo)作用。在未來產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)研發(fā)與小試中試階段，研發(fā)動力不足是最大障礙。即便創(chuàng)造出了一些科研成果，真正具備技術(shù)轉(zhuǎn)化能力和產(chǎn)業(yè)價值的成果數(shù)量也并不多，大部分都淹沒于“死亡之谷”。因此，如何提高未來產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研發(fā)的創(chuàng)新動力，幫助研發(fā)主體走出“死亡之谷”，便成為創(chuàng)新政策的主要定位和作用方向。當未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入產(chǎn)業(yè)化階段后，如何推動產(chǎn)品加快商業(yè)化轉(zhuǎn)型，逐步從初步投入生產(chǎn)推進至大規(guī)模量產(chǎn)，創(chuàng)造出新的細分市場，跨越存在于技術(shù)供給與商業(yè)需求之間的“達爾文之海”，提高企業(yè)在激烈市場競爭中的存活率，便成為下一個重要問題。在此階段，產(chǎn)業(yè)政策將成為推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵著力點。
?。ǘ﹦?chuàng)新政策的內(nèi)涵與種類
從內(nèi)涵來看，創(chuàng)新政策是指引導(dǎo)、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的政府措施和行為。在20世紀90年代以前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對創(chuàng)新政策的研究并不多，但自90年代中期開始，在經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)革命的推動下，美國“新經(jīng)濟”蓬勃發(fā)展，各界對創(chuàng)新政策的重視程度開始加大，創(chuàng)新政策成為各國推動新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要抓手。
在具體推進過程中，根據(jù)不同目標和范圍，創(chuàng)新政策可以分為任務(wù)導(dǎo)向型、發(fā)明導(dǎo)向型和系統(tǒng)導(dǎo)向型三大類：
一是任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策。任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策旨在明確未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新面臨的各種困難和挑戰(zhàn)，為其提供解決方案。在政策設(shè)計與執(zhí)行過程中，政府部門需要考慮產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新各階段、各類創(chuàng)新要素和創(chuàng)新方式的具體特征，出臺針對性措施。就未來產(chǎn)業(yè)而言，鑒于其存在較強的前瞻性與不確定性，政府部門還需從防范技術(shù)風(fēng)險的角度，提前準備好相應(yīng)預(yù)案。例如，在20世紀90年代初期的互聯(lián)網(wǎng)革命過程中，美國政府預(yù)判到了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有被用于不法行為的趨勢，有針對性地完善了相關(guān)政策法規(guī)，以保障互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)得到合理應(yīng)用。
二是發(fā)明導(dǎo)向型創(chuàng)新政策。相較于任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策，發(fā)明導(dǎo)向型創(chuàng)新政策聚焦范圍較窄，主要集中在基礎(chǔ)研發(fā)階段，尚未進入小試中試領(lǐng)域。就未來產(chǎn)業(yè)而言，這種政策通常是為了加強未來技術(shù)發(fā)明所需的基礎(chǔ)科學(xué)研究，助推更多創(chuàng)新技術(shù)誕生。
三是系統(tǒng)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策。系統(tǒng)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策主要著眼于打造良好的創(chuàng)新生態(tài)體系，強化體系內(nèi)不同主體之間的研發(fā)合作，改進現(xiàn)有創(chuàng)新環(huán)境的不足之處，以此吸引更多主體積極參與創(chuàng)新。系統(tǒng)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策的出現(xiàn)與20世紀90年代后國家創(chuàng)新體系的建設(shè)密切相關(guān)，目前已在歐美發(fā)達國家得到廣泛應(yīng)用。
?。ㄈ┊a(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與種類
與創(chuàng)新政策相比，產(chǎn)業(yè)政策誕生較早，自“二戰(zhàn)”后便開始逐步得到使用。從內(nèi)涵來看，產(chǎn)業(yè)政策是指一國根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律或國家戰(zhàn)略目標，針對特定產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動而制定和實施的經(jīng)濟政策。
20世紀以來，隨著各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級和產(chǎn)業(yè)種類的不斷增多，產(chǎn)業(yè)政策的定位與功能也在逐步發(fā)生變化。根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)政策可以分為扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、扶持新興產(chǎn)業(yè)和扶持未來產(chǎn)業(yè)的政策措施。
早期，產(chǎn)業(yè)政策的主要功能在于解決自由放任主義所帶來的“市場失靈”問題，在“二戰(zhàn)”后各國的工業(yè)化進程中發(fā)揮作用，幫助各國加快恢復(fù)生產(chǎn)能力。
進入20世紀70年代，隨著日本和美國對半導(dǎo)體等關(guān)鍵行業(yè)的爭奪愈演愈烈，產(chǎn)業(yè)政策在扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的效果開始受各國重視，被視為政府擴大某些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的重要手段。
進入21世紀，隨著新一代技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的出現(xiàn)，如何推動未來產(chǎn)業(yè)成長成為產(chǎn)業(yè)政策新的職責(zé)所在。就未來產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)政策主要針對的是產(chǎn)業(yè)化階段，旨在解決技術(shù)的生產(chǎn)制造問題，推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)商業(yè)化，刺激市場需求啟動。這與定位改進實驗室研發(fā)、小試和中試階段問題的創(chuàng)新政策存在一定差異，主要政策目標也不盡相同（見表2）。
二、支持性政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制
未來產(chǎn)業(yè)之所以同時需要創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策的參與，是因為其在不同發(fā)展階段存在不同問題，需要發(fā)揮創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策的不同功能。
在基礎(chǔ)研發(fā)和小試中試階段，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的最大困難在于研發(fā)動力不足，這突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)科學(xué)研究“市場失靈”、創(chuàng)新活力不足、科技成果轉(zhuǎn)化率較低等方面。
在產(chǎn)業(yè)化階段，未來產(chǎn)業(yè)往往面臨產(chǎn)業(yè)“幼小化”、產(chǎn)能不足、消費需求不足等問題。
通過解決這些痛點和難點，創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策可分別形成對前期和后期未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制。
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制
01
解決基礎(chǔ)科學(xué)研究中的“市場失靈”問題
在未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)過程中，其背后所需的基礎(chǔ)科學(xué)研究實質(zhì)上屬于一種公共產(chǎn)品，可被任何市場參與者免費使用，這在較大程度上減少了新技術(shù)研發(fā)收益，也降低了市場主體參與知識創(chuàng)造的積極性。因此，即便這些基礎(chǔ)科學(xué)研究給全社會創(chuàng)造的福利回報很高，但由于私人部門投資回報較低，導(dǎo)致知識創(chuàng)造領(lǐng)域的市場投資不足，難以滿足社會所需，即存在所謂的“市場失靈”現(xiàn)象。此時，需要相應(yīng)的創(chuàng)新政策加以干預(yù)，以推動基礎(chǔ)研究投入接近全社會最優(yōu)福利水平。
在具體實現(xiàn)過程中，創(chuàng)新政策解決“市場失靈”的主要機制包括三種：
一是加大財政資金對基礎(chǔ)研究的支持。就新技術(shù)而言，其基礎(chǔ)研究背后蘊含的商業(yè)機會還處在較遠的未來，不確定性風(fēng)險較大，因而私人部門缺乏投資動力屬于正常現(xiàn)象。此時，政府部門就需要通過發(fā)揮財政資金功能，對大學(xué)或科研院所的創(chuàng)新性基礎(chǔ)研究提供資金保障。
二是對企業(yè)研發(fā)投入給予相應(yīng)補貼。補貼企業(yè)研發(fā)投入相當于政府部門同企業(yè)共同承擔(dān)研發(fā)的不確定性風(fēng)險，在一定程度上改善投資回報，提高企業(yè)承擔(dān)更多基礎(chǔ)研發(fā)工作的積極性。
三是加強知識產(chǎn)權(quán)保護。知識創(chuàng)造類投資存在的一大問題在于研究成果容易遭到非法剽竊或利用，因而加強知識產(chǎn)權(quán)的保護力度、保障投資者的投資回報，也應(yīng)成為創(chuàng)新政策落實的重點。
02
激發(fā)支撐未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新活力
創(chuàng)新是推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要因素，如何保持創(chuàng)新動能是一個關(guān)鍵問題。已有大量文獻研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新本質(zhì)上是資源和人才交流互動的結(jié)果，企業(yè)如何與其他市場主體開展研發(fā)合作至關(guān)重要。在此過程中，良好的創(chuàng)新環(huán)境對于促進企業(yè)之間開展研發(fā)合作具有重要作用，政策制定者應(yīng)當予以高度重視。營造未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新氛圍，打造創(chuàng)新生態(tài)體系，便成為創(chuàng)新政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要機制之一。
在實現(xiàn)過程中，建設(shè)國家創(chuàng)新體系是一個重要手段。國家創(chuàng)新體系不僅可完善創(chuàng)新主體之間的互動機制，而且可為企業(yè)開展創(chuàng)新活動提供必要資源。一般而言，成功的創(chuàng)新活動需要知識、技術(shù)、資金、市場需求等多種要素的支撐。這些要素之間有著較強的互補效應(yīng)，若其中某一項存在缺陷，“創(chuàng)新體系失靈”現(xiàn)象就可能會發(fā)生。而這在很大程度上僅憑企業(yè)個體難以解決，因而需要國家層面的支持。國家創(chuàng)新體系涵蓋了為基礎(chǔ)研究提供資金、保護創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)、及時識別并糾正創(chuàng)新體系存在的問題等多項任務(wù)。通過不同政府部門之間的有效合作，有效應(yīng)對知識創(chuàng)造、技術(shù)升級、金融創(chuàng)新等日新月異的變化趨勢，保障創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)與時俱進。
03
提高未來產(chǎn)業(yè)的科技成果轉(zhuǎn)化率
未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的多樣性和不確定性直接導(dǎo)致了技術(shù)路徑選擇較為困難，高校、科研機構(gòu)等研發(fā)主體難以預(yù)判未來市場所需，科技成果轉(zhuǎn)化率較低。尤其是在生物技術(shù)、信息技術(shù)和新材料等高技術(shù)領(lǐng)域，如何更好地將企業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)需求傳遞給研發(fā)部門，打破高校、科研機構(gòu)與企業(yè)融通的阻礙，解決在合作研發(fā)過程中企業(yè)和高校之間常常面臨的利益沖突，是創(chuàng)新政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要著力點。
然而，由企業(yè)引導(dǎo)技術(shù)研發(fā)方向也存在一定風(fēng)險。一些研究表明，盡管選擇主導(dǎo)技術(shù)方向可以提高創(chuàng)新效率，但會產(chǎn)生技術(shù)路徑依賴，一旦選擇方向錯誤，后期社會調(diào)整成本會較大。例如，長期以來汽車制造廠商均選擇了燃油車的技術(shù)發(fā)展路徑，但隨著全球氣候變化問題逐步為各界重視，傳統(tǒng)燃油車的碳減排壓力不斷加大，新能源汽車成為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，此時對于燃油車研發(fā)機構(gòu)和制造廠商而言，轉(zhuǎn)型新能源汽車生產(chǎn)將面臨巨大的技術(shù)調(diào)整成本。對此，創(chuàng)新政策可從兩方面發(fā)揮作用：
一方面，鼓勵高校和企業(yè)合作建設(shè)研發(fā)平臺，有效地通過企業(yè)引導(dǎo)公共研究機構(gòu)的科技成果轉(zhuǎn)化方向，完善企業(yè)對高校知識產(chǎn)權(quán)的補償機制，保障研究主體的合作動力；
另一方面，通過技術(shù)轉(zhuǎn)型補貼降低企業(yè)、高校和科研機構(gòu)的技術(shù)調(diào)整成本，緩解技術(shù)路徑選擇錯誤這一后顧之憂，促使企業(yè)加大與高校、科研機構(gòu)的合作力度。
?。ǘ┊a(chǎn)業(yè)政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制
01
解決未來產(chǎn)業(yè)的“幼小化”問題
未來產(chǎn)業(yè)一般發(fā)展時間較短，市場需求空間尚未打開，其實質(zhì)上屬于一種“幼小產(chǎn)業(yè)”。產(chǎn)業(yè)政策可解決這種“幼小產(chǎn)業(yè)”發(fā)展的兩大困難：一是不完善的資本市場，二是外部效應(yīng)的補償問題。
一方面，未來產(chǎn)業(yè)面臨的資本市場與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比存在較大差異，其融資難度更大，融資手段更少。特別是對于發(fā)展中國家而言，這種問題更為嚴重。發(fā)展中國家的“資本市場失靈”現(xiàn)象在股權(quán)融資方面較為普遍，市場化的風(fēng)險投資所關(guān)注和偏好的資產(chǎn)類型有限，往往難以對未來產(chǎn)業(yè)公司股權(quán)進行合理定價，導(dǎo)致未來產(chǎn)業(yè)的相關(guān)資產(chǎn)缺乏市場吸引力。
另一方面，未來產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)化過程中通常能給社會發(fā)展帶來一些外部效應(yīng)，但這些往往難以得到市場補償。例如，未來產(chǎn)業(yè)中的先行企業(yè)會不斷探索建設(shè)相關(guān)生產(chǎn)線，并為打開市場認知投入大量資源，這會給其他潛在進入企業(yè)提供寶貴的市場信息。即便先行企業(yè)經(jīng)營失敗，其也能讓后人得以認知哪些市場策略不會成功。這些信息和經(jīng)驗存在顯著的學(xué)習(xí)與模仿效應(yīng)，但不能給予先行企業(yè)相應(yīng)回報，導(dǎo)致敢于先行嘗試的企業(yè)數(shù)量較少，而更多企業(yè)則愿意觀望等待。對于這種具備技術(shù)前瞻性的“幼小產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)政策通過資金支持、風(fēng)險補貼等手段加以扶持，可幫助先行企業(yè)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高生產(chǎn)能力。
02
解決未來產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能不足問題
未來產(chǎn)業(yè)由于供給方較少，通常存在產(chǎn)能不足的問題。產(chǎn)業(yè)政策可以選定特定地理區(qū)域，通過產(chǎn)業(yè)園等管理主體，促進未來產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)集聚發(fā)展，以此實現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，盡快推動未來產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能擴大。借助產(chǎn)業(yè)集聚這一手段，未來產(chǎn)業(yè)的上下游供應(yīng)商可以云集在生產(chǎn)商周圍，增加對勞動力的吸引力，提高中間產(chǎn)品供應(yīng)的便利性，加強企業(yè)之間的知識和技術(shù)溝通，打造良性的技術(shù)外溢效應(yīng)。通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)，率先實現(xiàn)未來產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展的國家或地區(qū)有望在全球競爭中獲得先發(fā)優(yōu)勢，占據(jù)全球潛在技術(shù)競爭的制高點，這對涉及國民經(jīng)濟命脈的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而言尤為重要。
03
刺激潛在的消費需求啟動
未來產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計、產(chǎn)品理念及其所展現(xiàn)的技術(shù)功能往往較為前沿，一些消費者難以充分理解，這就造成在產(chǎn)品銷售初期容易出現(xiàn)“曲高和寡”現(xiàn)象。對此，產(chǎn)業(yè)政策可以通過加大政府采購、直接補貼消費購買等手段，刺激潛在的消費需求啟動。
早期新能源汽車市場的啟動就是典型案例。一些國家對消費者用傳統(tǒng)汽車置換新能源汽車的行為進行大額補貼，以此刺激新能源汽車的購買需求。尤其是在經(jīng)濟危機階段，對未來產(chǎn)業(yè)施加大規(guī)模的需求側(cè)刺激，不僅可以推動國民經(jīng)濟恢復(fù)增長動能，而且可幫助國家加快發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)，尋找下一個經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的長期經(jīng)濟增長路徑。
在國際金融危機期間，美國政府推出的《美國復(fù)蘇與再投資法案》就明確規(guī)定加大對創(chuàng)新技術(shù)和未來產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的消費補貼力度，以此作為國內(nèi)消費需求的新增長點。事實上，國際金融危機后以虛擬現(xiàn)實（VR）、3D打印、精準醫(yī)療等為代表的新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的蓬勃興起，與發(fā)達國家政府在消費端的廣泛刺激是分不開的。
三、支持性政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑
受不同的作用機制影響，創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑存在一定差異。在政策落地過程中，各國政府均使用了大量政策工具和手段，以求充分實現(xiàn)政策目標，在未來產(chǎn)業(yè)的全球競爭中占得先機。
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑
01
發(fā)揮多種政策工具功能
創(chuàng)新政策所使用的政策工具包括供給側(cè)改進工具和需求側(cè)改進工具兩大類。其中，提供研發(fā)補貼、開展技術(shù)培訓(xùn)、培育企業(yè)家精神、發(fā)展科技服務(wù)業(yè)、鼓勵研發(fā)合作等手段側(cè)重于供給側(cè)改進，鼓勵民間創(chuàng)新投入、商業(yè)化前的政府采購等手段側(cè)重于需求側(cè)改進，而設(shè)立創(chuàng)新獎項、推進技術(shù)標準化、保護知識產(chǎn)權(quán)、開展技術(shù)預(yù)測等既有利于供給側(cè)又有利于需求側(cè)（見表3）。
在這些政策工具中，供給側(cè)政策工具的主要功能是增加研發(fā)投入、提高技術(shù)水平與管理水平，需求側(cè)政策工具的主要功能則是增加研發(fā)投入與擴大創(chuàng)新需求，而同時有利于供給側(cè)和需求側(cè)改進的政策工具的主要功能是增強創(chuàng)新要素之間的互補性，并擴大創(chuàng)新需求。通過發(fā)揮這些不同政策工具的功能，創(chuàng)新政策可以從多個角度解決未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的創(chuàng)新動力不足和科技成果轉(zhuǎn)化不暢等問題。
02
保障創(chuàng)新者的數(shù)據(jù)要素供應(yīng)
就未來產(chǎn)業(yè)而言，數(shù)據(jù)已成為最重要的生產(chǎn)要素之一。鑒于數(shù)據(jù)具有較強的公共產(chǎn)品屬性，數(shù)據(jù)供應(yīng)容易出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象，這就需要創(chuàng)新政策加以干預(yù)。
首先，保障基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)的獲取機會。政府部門可利用財政資金建設(shè)基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)共享平臺，對所有參與主體開放。通過擴大同類數(shù)據(jù)的使用對象范圍，推動技術(shù)研究者之間開展競爭，提高數(shù)據(jù)使用效率，放大數(shù)據(jù)這一公共物品的外部效應(yīng)，從而讓全社會收獲更多創(chuàng)新收益。
其次，保障重要私人數(shù)據(jù)的隱私。對于涉及企業(yè)核心商業(yè)利益的數(shù)據(jù)，如制造業(yè)廠商的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或產(chǎn)品使用數(shù)據(jù)，有關(guān)部門應(yīng)當視為商業(yè)秘密進行保護，禁止通過開源數(shù)據(jù)庫提供給其競爭對手，以免對企業(yè)創(chuàng)新造成負面影響。同時，尤其需要重視中小企業(yè)的數(shù)據(jù)利益，嚴格限制大型企業(yè)通過大數(shù)據(jù)或云計算平臺竊取中小企業(yè)隱私數(shù)據(jù)。
再次，為數(shù)據(jù)的市場化交易創(chuàng)造條件。創(chuàng)新知識類市場發(fā)展的關(guān)鍵在于知識產(chǎn)權(quán)保護。推動數(shù)據(jù)交易不僅能便于不同主體間的數(shù)據(jù)要素互補，提高創(chuàng)新效率，而且可以對有價值的知識數(shù)據(jù)進行市場定價，從而帶動更多的知識創(chuàng)造。在通過創(chuàng)新政策建立數(shù)據(jù)交易平臺時，應(yīng)明確數(shù)據(jù)交易規(guī)則，既要涵蓋原始數(shù)據(jù)，又要對經(jīng)過標準化或規(guī)范化處理的數(shù)據(jù)進行相應(yīng)規(guī)定。
03
提高公共部門的研發(fā)效率
相較于私人部門，公共部門研發(fā)由于大多屬于非市場化行為，效率難以得到保障，創(chuàng)新政策可對此問題設(shè)計針對性措施。
首先，推動跨學(xué)科間交流。對于一些傳統(tǒng)學(xué)科，可加強其與計算機科學(xué)之間的互動，借助最新數(shù)字技術(shù)提高研發(fā)效率。當前，斯坦福大學(xué)、麻省理工學(xué)院等歐美頂尖高校已相繼設(shè)立生物計算科學(xué)、經(jīng)濟和大數(shù)據(jù)科學(xué)等前沿交叉學(xué)科，推動傳統(tǒng)學(xué)科與時俱進。
其次，提供必要的培訓(xùn)服務(wù)，幫助科研人員掌握最新數(shù)字技術(shù)工具。對于那些難以學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)模擬或深度學(xué)習(xí)等數(shù)字技術(shù)工具的科研人員，可將其安排至具備這些技能的研究小組，讓科研人員之間產(chǎn)生互補效應(yīng)。
再次，提供必要的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，緩解科研硬件的資金短缺問題。在執(zhí)行過程中，創(chuàng)新政策可加大對共享數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、人工智能超算平臺等新型基礎(chǔ)設(shè)施的資金支持。例如，日本政府就推出了高性能計算基礎(chǔ)設(shè)施（HighPerformanceComputingInfrastructure，HP-CI）計劃，每年投入1.2億美元，為大學(xué)和科研院所建設(shè)高性能計算機平臺，解決其研發(fā)所需。
（二）產(chǎn)業(yè)政策推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑
01
使用多種政策工具實現(xiàn)目標
產(chǎn)業(yè)政策對未來產(chǎn)業(yè)的支持工具種類較多，既包括直接支持，又包括間接支持；既包括宏觀層面的營商環(huán)境改善，又包括微觀層面的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)定向補貼。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的主要目標，可將產(chǎn)業(yè)政策工具分為支持選定產(chǎn)業(yè)成長、推進產(chǎn)業(yè)市場化、減少信息不對稱、提高產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率四大類（）。
其中，支持選定產(chǎn)業(yè)成長的政策工具主要包括退稅、補貼、政府采購等；推進產(chǎn)業(yè)市場化的政策工具主要包括規(guī)范競爭和引導(dǎo)市場投融資等；減少信息不對稱的政策工具主要包括制定產(chǎn)品標準和建設(shè)行業(yè)平臺等；提高產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率類的政策工具主要包括加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引導(dǎo)社會資本或外國資本進入等。
01
發(fā)揮政府采購的需求側(cè)引導(dǎo)功能
在推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的眾多產(chǎn)業(yè)政策工具中，政府采購的作用尤為突出，已被歐美發(fā)達國家視為刺激未來產(chǎn)業(yè)需求的最重要手段之一。例如，英國自2003年起便在政府采購中加大了對于前沿技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品的支持，而德國則專門出臺了《支持創(chuàng)新發(fā)展的政府采購法案》。在具體執(zhí)行中，政府采購對未來產(chǎn)業(yè)的支持主要有以下形式：
一是通過一般性政府采購予以支持。政府部門可以利用一般性政府采購，明確其支持的未來產(chǎn)業(yè)部門，對其相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)進行大批量購買。
二是通過催化性政府采購予以支持。催化性政府采購是指政府部門作為一個重要需求方支撐市場剛開始起步的未來產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)社會需求轉(zhuǎn)變。催化性政府采購可以引領(lǐng)社會消費動向，擴大產(chǎn)品知名度，給未來產(chǎn)業(yè)的市場啟動奠定輿論基礎(chǔ)。
三是通過戰(zhàn)略性政府采購予以支持。戰(zhàn)略性政府采購主要是針對發(fā)展方向尚未明確的未來產(chǎn)業(yè)。此時的政府采購將產(chǎn)生出較強的信號作用，引導(dǎo)企業(yè)朝著政府期望的產(chǎn)業(yè)方向進行投資生產(chǎn)。對指定產(chǎn)品的政府采購措施，不僅能制造購買力，幫助符合方向的企業(yè)補償一部分沉沒成本，而且可增加企業(yè)收入，提高資產(chǎn)的投資吸引力。
03
豐富未來產(chǎn)業(yè)的融資手段
資本是推動未來產(chǎn)業(yè)做大產(chǎn)能的關(guān)鍵要素，未來產(chǎn)業(yè)由于不確定性較高，企業(yè)開展融資存在一定難度。產(chǎn)業(yè)政策可借助以下措施加以解決：
一是積極引導(dǎo)外資進入。通過吸引跨國公司的外商直接投資投向未來產(chǎn)業(yè)，不僅可以解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題，而且可利用跨國公司的技術(shù)優(yōu)勢獲得技術(shù)外溢效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)政策可對涉及未來產(chǎn)業(yè)的外資實行階段性免稅、補貼或土地優(yōu)惠等政策，鼓勵跨國公司開展綠地投資或股權(quán)投資，利用跨國公司資源推進上下游產(chǎn)業(yè)集聚，幫助本地企業(yè)發(fā)展。
二是鼓勵金融機構(gòu)支持未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。配合窗口指導(dǎo)等手段，給予面向未來產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠信貸措施，吸引金融機構(gòu)參與未來產(chǎn)業(yè)投融資。在政府采購開展的競爭性招投標過程中，可面向社會公開有關(guān)企業(yè)的技術(shù)實力和生產(chǎn)能力信息，擴大產(chǎn)業(yè)知名度。特別是對那些能夠贏得競標的企業(yè)及其代表性產(chǎn)品進行宣傳，凸顯其產(chǎn)品品質(zhì)在一定程度上得到了政府層面的認可，以此引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對示范性企業(yè)的支持。
三是創(chuàng)新金融工具和估值方法。未來產(chǎn)業(yè)由于存在較大的發(fā)展?jié)摿屯獠啃?yīng)，其長期價值容易受短期的經(jīng)濟業(yè)績影響而被低估。有關(guān)部門可設(shè)計出針對未來產(chǎn)業(yè)的估值辦法或標準，指導(dǎo)資本市場對其進行合理估值，創(chuàng)新金融工具，幫助相關(guān)企業(yè)直接上市融資。
四、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持性政策的取向選擇
在未來產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)研發(fā)和小試中試階段，創(chuàng)新政策可以解決基礎(chǔ)科學(xué)研究中的“市場失靈”問題，激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，提高產(chǎn)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率，并通過發(fā)揮多種政策工具功能、保障創(chuàng)新者的數(shù)據(jù)要素供應(yīng)和提高公共部門的研發(fā)效率，支撐前期未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在未來產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)政策可以解決未來產(chǎn)業(yè)的“幼小化”問題和產(chǎn)能不足問題，刺激潛在的消費需求啟動，并通過使用多種政策工具、發(fā)揮政府采購的需求側(cè)引導(dǎo)功能和豐富未來產(chǎn)業(yè)的融資手段，扶持后期未來產(chǎn)業(yè)壯大。
世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)了一系列新變化。特別是新冠肺炎疫情的全球大流行，不僅給各國造成了較大影響，而且在一定程度上改變了未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，重塑了未來產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新方向和路徑。
展望未來，未來產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)與時俱進作出調(diào)整，以更加包容、更具韌性、更加綠色化為導(dǎo)向，更好地推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
01
更加包容的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策
當前，不平等問題在產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域同樣存在，學(xué)生、個人研究者、中小企業(yè)及初創(chuàng)企業(yè)所能獲取的研發(fā)資源較少。
今后，未來產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更具包容性，減少個人、社會團體以及企業(yè)開展創(chuàng)新活動的障礙，解決由參與機會限制導(dǎo)致的人力資源和技術(shù)資源的錯配問題。
就現(xiàn)階段的情況來看，這種資源錯配通常表現(xiàn)在勞動力市場歧視、小型團隊研發(fā)資金獲取困難等方面。對此，未來產(chǎn)業(yè)政策可在以下方面發(fā)力：
一是提高公共領(lǐng)域創(chuàng)新的包容度。建設(shè)公共科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施，增加弱勢群體接受高等教育或技術(shù)培訓(xùn)的機會，加大中小研發(fā)團隊的資金資助力度。舉辦針對弱勢群體的創(chuàng)新政策宣傳活動，推出取得突出成績的創(chuàng)新典型和創(chuàng)新案例，提高弱勢群體參與創(chuàng)新的積極性。
二是提高產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新的包容度。建設(shè)公共產(chǎn)業(yè)信息平臺，擴大中小企業(yè)的信息獲取通道。發(fā)揮行業(yè)商會或協(xié)會功能，為中小企業(yè)提供技術(shù)或產(chǎn)業(yè)資訊服務(wù)，幫助其開辟新市場、獲取新技術(shù)。建設(shè)融合產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、金融界的研發(fā)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)各界之間的創(chuàng)新資源互補。
三是縮小地區(qū)間的創(chuàng)新差距。加強落后地區(qū)與先進地區(qū)之間的科研團隊交流，為落后地區(qū)提供資金支持和技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，支持地方政府實施科技創(chuàng)新計劃、發(fā)展科技創(chuàng)新項目。識別落后地區(qū)具有發(fā)展?jié)摿Φ奈磥懋a(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)政策加以扶持，保護已取得的知識產(chǎn)權(quán)，給予落后地區(qū)更大的創(chuàng)新激勵。
02
更具韌性的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策
新冠肺炎疫情大流行造成的全球供應(yīng)鏈中斷，驅(qū)使各國均將打造更強的“經(jīng)濟韌性”作為優(yōu)先發(fā)展事項，而這也是未來產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展趨勢。未來產(chǎn)業(yè)政策一方面應(yīng)從強化預(yù)期著手，提前準備好突發(fā)事件的沖擊，解決“灰犀牛”事件；另一方面則應(yīng)提高應(yīng)對能力，在“黑天鵝”事件發(fā)生后能短時間內(nèi)迅速調(diào)整，削弱外部沖擊的負面影響，挖掘潛在的商業(yè)機會。具體而言，未來產(chǎn)業(yè)政策可采取的措施包括：
一是識別“灰犀牛”事件的背后風(fēng)險。對于氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全攻擊、人口老齡化等大概率且影響巨大的潛在危機，有關(guān)部門應(yīng)要求市場主體提前開發(fā)相應(yīng)技術(shù)（如通過綠色技術(shù)創(chuàng)新減緩全球變暖速度，利用高級機器人和3D打印解決勞動力短缺問題），準備好應(yīng)對方案，降低危機出現(xiàn)概率。
二是強化未來產(chǎn)業(yè)中的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，為危機發(fā)生后設(shè)計解決方案提供硬件支撐。在防疫期間，新型基礎(chǔ)設(shè)施就發(fā)揮了巨大作用。
三是提高公共部門應(yīng)對“黑天鵝”事件的靈活性。對新冠肺炎疫情大流行期間研發(fā)資金分配、專利快速審批、開放式創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等政策措施的效果進行評估，對確定有效的政策措施加以推廣，而對于發(fā)現(xiàn)的相關(guān)制度性問題，則應(yīng)想方設(shè)法予以解決。應(yīng)避免將大量資金集中用于聚焦特定學(xué)科領(lǐng)域的知名團隊，而減少對跨學(xué)科研究團隊的支持，盡可能創(chuàng)造出更多樣化、更新穎的危機解決思路。
03
更加綠色化的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策
隨著各界對氣候變化風(fēng)險的警覺不斷提升，已有不少輿論認為氣候變化有可能成為緊隨新冠肺炎疫情之后的下一場大范圍危機。受此影響，應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境損害問題成為未來產(chǎn)業(yè)政策的重要關(guān)注點。2020年，已有近30個歐美發(fā)達國家將推動產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型、加快綠色技術(shù)創(chuàng)新視為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，并在清潔能源、綠色交通、新能源汽車等領(lǐng)域加大資源投入。
就未來產(chǎn)業(yè)政策而言，具體推進可從以下方面著手：
第一，針對特定市場或特定環(huán)境，通過政府采購、提高環(huán)保標準等手段刺激綠色技術(shù)和綠色產(chǎn)品需求，同時對綠色技術(shù)和綠色產(chǎn)品創(chuàng)造的外部性價值進行合理定價，以此建立激勵機制，解決需求不足問題。
第二，充分發(fā)揮金融工具作用。引導(dǎo)金融機構(gòu)加大針對低碳產(chǎn)業(yè)的信貸支持力度，建設(shè)綠色投資基金孵化綠色技術(shù)部門的初創(chuàng)企業(yè)，對綠色創(chuàng)新公司上市融資在審批環(huán)節(jié)開辟“綠色通道”。
第三，加強全球綠色技術(shù)創(chuàng)新合作。成立綠色研發(fā)國際合作支持部門，促進本國科研人員與國外同行之間的技術(shù)交流。借助APEC、OECD、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際平臺，聯(lián)合他國簽訂綠色創(chuàng)新合作協(xié)議，共同建設(shè)全球公益性的綠色技術(shù)專利池和數(shù)據(jù)庫，幫助更多個人、企業(yè)和地區(qū)能夠接觸到最新的綠色技術(shù)，壯大綠色技術(shù)創(chuàng)新隊伍，增添綠色技術(shù)創(chuàng)新活力。
作者：渠慎寧，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所
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