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對國家開發(fā)區(qū)“十四五”規(guī)劃編制的若干討論和建議
來源：高新院 achie.org 日期：2022-04-11 點擊：次
目前，中央和地方相關政府部門正在抓緊制定國家高新區(qū)、國家級經開區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國家級新區(qū)等（以下簡稱國家開發(fā)區(qū)）“十四五”發(fā)展規(guī)劃，想借此時點討論與規(guī)劃編制相關的幾個問題和由此引發(fā)的幾點建議。
01
規(guī)劃的站位問題
如何看待國家開發(fā)區(qū)在國民經濟發(fā)展中的地位和作用，決定著規(guī)劃編制的站位和導向。僅以高新區(qū)和經開區(qū)為例，我國興辦開發(fā)區(qū)歷史已近40年，過往階段國家開發(fā)區(qū)建設基本著眼的是試驗和示范目的，主要發(fā)揮的是“引領、示范、帶動、輻射”作用。但歷經近40年發(fā)展，現(xiàn)今國家開發(fā)區(qū)已經在國民經濟建設中發(fā)揮著中流砥柱作用，尤其在國家創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略構成中，國家開發(fā)區(qū)是中堅力量和主要陣地。如目前國家高新區(qū)和國家級經開區(qū)二者創(chuàng)造的地區(qū)生產總值加總約占國家GDP總量的25%左右，僅國家高新區(qū)企業(yè)的研發(fā)投入就占全國研發(fā)投入的近半數(shù)，這就決定了規(guī)劃編制的情境與“十四五”前有很大不同。但在這方面，如果我們不能跳出以往的習慣思維，對規(guī)劃編制的站位繼續(xù)停留在過往“引領”和“示范”作用表述上，這就很容易造成對國家開發(fā)區(qū)在新時代國民經濟建設中作用和定位認識不足，也就很難樹立起新發(fā)展階段國家開發(fā)區(qū)理應承載和能夠承載的國家使命。
02
宏觀作為與個體發(fā)展的關系問題
前30多年興辦和建設開發(fā)區(qū)主要是地方政府在發(fā)揮責任主體作用。以往中央政府出臺的“指導意見”或由部委制定的相關“規(guī)劃”，主要表現(xiàn)的是對地方政府“樹導向”和“提要求”。現(xiàn)在的情形是，歷經近40年探索，大部分“個體”國家開發(fā)區(qū)在發(fā)展模式、建設路徑和建設舉措等方面都日臻成熟，也幾乎竭盡了自身條件的“所能”。新時代不論是整體發(fā)展還是個體發(fā)展，國家開發(fā)區(qū)所面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，大多不能僅通過地方政府的“個體”努力所能夠解決，而是需要在宏觀上要有全局性應對挑戰(zhàn)和問題的舉措。這就帶來了新發(fā)展階段在促進國家開發(fā)區(qū)發(fā)展中的宏觀作為與個體發(fā)展的關系問題。就歸口管理國家開發(fā)區(qū)的部委或部門而言，自“十四五”開啟，規(guī)劃編制需更多著眼于解決我國開發(fā)區(qū)“個體”所不能應對的挑戰(zhàn)和問題，更多需要強調在宏觀層面上的目標協(xié)同、資源配置整合或制度性的政策供給，如涉及全局性創(chuàng)新資源配置、產業(yè)鏈供應鏈整合、園區(qū)間的激勵政策協(xié)同等諸多問題，需要強化中央政府在宏觀層面的“統(tǒng)籌”或“作為”，而不僅僅是給地方“下目標”、“派任務”、“提要求”，這樣才有助于推動我國國家開發(fā)區(qū)發(fā)展再上新臺階。
03
對統(tǒng)合和協(xié)同國家開發(fā)區(qū)發(fā)展的建議
結合上述討論，“十四五”國家開發(fā)區(qū)的規(guī)劃編制需要從支撐國民經濟發(fā)展的高度著眼，自上而下增進對促進國家開發(fā)區(qū)、乃至全國開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展或協(xié)同發(fā)展方面的舉措。重點提四方面建議。
1．統(tǒng)合國家開發(fā)區(qū)發(fā)展，以國家高新區(qū)和國家級經開區(qū)為主體構建我國開發(fā)區(qū)體系。目前我國批準建設的國家高新區(qū)和國家級經開區(qū)已近400家，覆蓋了大部分的地級以上城市，省級以下的各類開發(fā)區(qū)遍布全國，基本涵蓋了國家主體的產業(yè)體系構成和承載著作為主體的國民經濟產出。基于此，應打破過往由不同部委歸口管理的邊界，以國家高新區(qū)和國家級經開區(qū)為抓手統(tǒng)合全國開發(fā)區(qū)發(fā)展。歷史原因，以往高新區(qū)和經開區(qū)主要由科技部和商務部歸口管理，強調在不同推進方向上的分頭突破。進入新時代，高新區(qū)和經開區(qū)的功能定位和發(fā)展目標日漸趨同，這就需要加強對國家開發(fā)區(qū)的統(tǒng)合、乃至統(tǒng)合省級以下園區(qū)，統(tǒng)一構筑我國開發(fā)區(qū)體系。如統(tǒng)一布局建設“世界領先園區(qū)”、統(tǒng)一布局新升級或新建國家級園區(qū)、統(tǒng)一形成對全國開發(fā)區(qū)的分類、分級管理，全方位支撐國民經濟“高質量發(fā)展”和國家“高標準市場經濟體制建設”。
2.從強化國家開發(fā)區(qū)創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資本鏈和服務鏈等的融通著眼，促進全國開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。在過去30多年里，我國開發(fā)區(qū)能夠迅速崛起并領跑全球的原因是有中國特色社會主義的制度保障，得益于由“中國特色的制度保障”衍生出的各地“舉全市之力”建設開發(fā)區(qū)的路徑模式。從未來發(fā)展著眼，實現(xiàn)我國科技自強自立、產業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化和安全、高標準市場體系建設等重大命題，對我國開發(fā)區(qū)新時代發(fā)展提出了新要求和新挑戰(zhàn)。這些新要求和新挑戰(zhàn)僅靠全國開發(fā)區(qū)的“個體”努力不足以應對，這就需要更進一步發(fā)揮我國特有的“制度”優(yōu)勢，在創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資本鏈和服務鏈等融通方面，在更高層面探索“新型舉國體制”。如加強頂層設計、制度性安排和政策供給，促進國家開發(fā)區(qū)之間的創(chuàng)新平臺、產業(yè)平臺、資本平臺和服務平臺等協(xié)同，強化開發(fā)區(qū)間創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈和供應鏈、資本鏈等的關聯(lián)、互補和融通；協(xié)同政策和資源配置，規(guī)避地方或園區(qū)間盲目的“優(yōu)惠”政策競爭和政府、社會資源投入浪費。也即是中央政府層面要從強化我國開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展著眼，整體提升我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展能級和建設層級，推動我國開發(fā)區(qū)建設再上新臺階。
3.塑造領先發(fā)展優(yōu)勢，應對百年變局所帶來的挑戰(zhàn)。當前，新科技革命、產業(yè)變革和全球競爭格局都深處“百年未有大變局”，新時代社會主義現(xiàn)代化強國的建設目標更加需要國家開發(fā)區(qū)加快樹立全球領先發(fā)展優(yōu)勢。就樹立領先發(fā)展優(yōu)勢而言，習總書記先后提出了“建設世界領先園區(qū)”、“建設世界一流企業(yè)”和“打造世界級數(shù)字產業(yè)集群”等有針對性指示，這些指示無一不對國家開發(fā)區(qū)的新時代發(fā)展提出了新要求。但同樣就我國當前的發(fā)展階段和嚴峻的國際形勢而言，要做到或實現(xiàn)這些“領先”，不能像以往一樣僅僅靠號召“個體”或依賴“個體”。打造“世界領先園區(qū)”、“世界一流企業(yè)”和“世界級數(shù)字產業(yè)集群”都需要“自上而下”的統(tǒng)籌布局、資源整合、組織動員和協(xié)同性努力。也即是說，要達成這些國家目標，在條件上更加需要發(fā)揮“制度”優(yōu)勢，在建設路徑上更加需要創(chuàng)造性探索“新型舉國體制”。
4.改善中央政府的宏觀管理，加快推進對我國開發(fā)區(qū)的高標準治理。首先需要加強中央政府各部委的工作協(xié)調，建議在中央政府部委層面統(tǒng)合目前對國家開發(fā)區(qū)的歸口管理；建議搭建面向全國開發(fā)區(qū)統(tǒng)一的綜合日常管理部門，對覆蓋全國的各類開發(fā)區(qū)建立統(tǒng)一的備案管理、信息統(tǒng)計、決策執(zhí)行和日常管理等工作平臺；改善目前各地國家開發(fā)區(qū)審核面積與實際管轄范圍不對稱等狀況，建議建立面向全國開發(fā)區(qū)的報備、審核、統(tǒng)計和公示等制度體系；建議分類規(guī)范國家開發(fā)區(qū)的標準化體制建設，加快推進國家開發(fā)區(qū)的高標準治理。
王勝光，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員。
