2021年1月28日，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在縣域內(nèi)統(tǒng)籌布局，有效保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要，同時規(guī)范管理農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地，嚴(yán)禁打著鄉(xiāng)村振興旗號行非法用地之實。

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一、政策背景

2015年12月30日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號）。

2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》：

（三）構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，大力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

2019年6月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕12號）：以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，聚焦重點產(chǎn)業(yè)，聚集資源要素，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

2020年1月2日，中共中央、國務(wù)院一號文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》：（二十四）破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，抓緊出臺支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見。

2020年7月24日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》（農(nóng)產(chǎn)發(fā)〔2020〕4號）提出，培育壯大龍頭企業(yè)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展多類型融合業(yè)態(tài)，突出集群成鏈，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，培育發(fā)展新動能，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進鄉(xiāng)村全面振興。

二、什么是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展？

通俗地講，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展指的是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)、加工業(yè)和銷售服務(wù)業(yè)的融合。融合，就是緊密關(guān)聯(lián)，相互依存，相互促進。

按照中央文件，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，就是發(fā)展多類型融合業(yè)態(tài)，突出集群成鏈，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，完善利益鏈。就是要讓一二三產(chǎn)業(yè)鏈上的相關(guān)利益者結(jié)成縱向、橫向利益同盟，互利共贏，而不是單打獨斗，甚至相互殘殺。

一二三產(chǎn)業(yè)鼓勵融合發(fā)展，但用地管理的用途管理是嚴(yán)格的，不能把一二三產(chǎn)業(yè)混雜在同一宗土地中，尤其是嚴(yán)禁耕地非農(nóng)化，防止耕地非糧化。

一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展容易讓人聯(lián)想到農(nóng)地保護的放松、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的手續(xù)減免、甚至在農(nóng)地上隨意種房子，這是對一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展最大的誤解。

三、用地新政意義

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興的決策部署；發(fā)展縣域經(jīng)濟；順應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律；保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展合理用地需求；為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間。

四、新政要點

1.明確農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地范圍

2.引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局

3.拓展集體建設(shè)用地使用途徑

4.大力盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地

5.保障設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地

6.優(yōu)化用地審批和規(guī)劃許可流程

7.強化用地監(jiān)管

五、政策創(chuàng)新點

1.首次明確了用地范圍和用途分類

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地。

參照最新頒布的《用地用海分類指南（試行）》，農(nóng)產(chǎn)品加工流通為工業(yè)用地，農(nóng)村休閑觀光旅游為商業(yè)用地，電子商務(wù)為物流倉儲用地。

2. 強調(diào)要與國土空間規(guī)劃銜接，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局。

該入園的入園，該集聚的集聚，一定規(guī)模的盡量向縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中。

3. 盤活存量為主，鼓勵集體土地入市

要與農(nóng)村土地改革政策相協(xié)調(diào)，盤活存量地、閑置地，鼓勵集體土地入市，鼓勵多種用地方式，讓村民共享土地收益，盡量少用新增建設(shè)用地，避免大拆大建。

4.對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進行了嚴(yán)格規(guī)范和界定

首次明確了農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地和常規(guī)建設(shè)用地的區(qū)別：

農(nóng)業(yè)設(shè)施用地：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地，可按照《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）要求使用。

農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地：對于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)對耕地耕作層造成破壞的，應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地并加強管理（已在最新頒布的《用地用海分類指南（試行）》中明確大類，納入國土空間規(guī)劃管理）。

常規(guī)建設(shè)用地：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所需建設(shè)用地不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地要求的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

該政策再次明確了一切借設(shè)施農(nóng)業(yè)幌子拿地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（包括鄉(xiāng)村旅游）都是用地違規(guī)行為。