馬名杰:發(fā)達(dá)國家對兵器工業(yè)改革、監(jiān)管與扶持的經(jīng)驗啟示
來源：未知 日期：2016-12-30 點擊：次
發(fā)達(dá)國家對國有兵器企業(yè)進(jìn)行重組和改革，吸引民間資本積極進(jìn)入，提高了國防生產(chǎn)的效率、活力和穩(wěn)定性，但國有企業(yè)在少數(shù)國防生產(chǎn)領(lǐng)域仍然存在，主要從事盈利低、風(fēng)險大、保密性強(qiáng)的專用裝備生產(chǎn)和維修任務(wù)。我國兵器工業(yè)軍民融合的重要任務(wù)是打破“大而全，小而全”的國防生產(chǎn)體系，推動國有兵器企業(yè)分類改革，對特殊行業(yè)采取專門的生產(chǎn)能力維持政策，同時加強(qiáng)對國防工業(yè)競爭秩序的監(jiān)管。
20世紀(jì)80年代以來，國防工業(yè)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。發(fā)達(dá)國家在國防市場引入競爭，通過分立、重組和并購等方式，對國有國防企業(yè)進(jìn)行改革，大大降低民營企業(yè)進(jìn)入門檻，增強(qiáng)了國防工業(yè)的活力和競爭力。至今，發(fā)達(dá)國家基本完成了國防產(chǎn)業(yè)組織的重構(gòu)，形成了與國防戰(zhàn)略和需求相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)組織體系和市場結(jié)構(gòu)，建立起國防采購、行業(yè)監(jiān)管、特殊國防品保護(hù)政策“三位一體”的政策體系。兵器工業(yè)作為國防工業(yè)中最為傳統(tǒng)和基礎(chǔ)的行業(yè)，政府介入程度更深，改革難度更大，但市場化的大方向沒有改變。
發(fā)達(dá)國家兵器工業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化
20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達(dá)國家國防工業(yè)改革的一個趨勢，是一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為民營企業(yè)不能承擔(dān)的國防生產(chǎn)領(lǐng)域，開始允許民營企業(yè)進(jìn)入。雖然兵器行業(yè)有一些特殊性，但大量國有兵器企業(yè)也開啟了民營化進(jìn)程。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，民營企業(yè)和公眾公司成為兵器工業(yè)的主要力量。
1.保留國有兵器企業(yè)的原則
盡管發(fā)達(dá)國家的國有兵器企業(yè)大幅減少，但也有所保留。發(fā)達(dá)國家保留的國有兵器企業(yè)主要從事盈利少、風(fēng)險大、保密性強(qiáng)的專用裝備生產(chǎn)和維修任務(wù)。從實踐中看，發(fā)達(dá)國家是否保留國有企業(yè)可歸結(jié)為以下三個基本原則。
一是不與民爭利原則。凡是民營兵器企業(yè)能夠且愿意生產(chǎn)的可盈利的兵器產(chǎn)品，國營兵工廠一般不生產(chǎn);凡是民營企業(yè)不愿意生產(chǎn)的盈利少或不盈利的兵器產(chǎn)品，則由國營兵工廠和國有民營兵工廠生產(chǎn)。二是安全原則。高危險品的生產(chǎn)以國有企業(yè)為主。三是最優(yōu)保障原則。國有企業(yè)主要解決武器裝備的日常維修養(yǎng)護(hù)問題，或者滿足軍事應(yīng)急需要。但這些企業(yè)規(guī)模一般不大，而且盡量將企業(yè)外包給私營部門運行，即英美的國有民營形式。
以美國彈藥行業(yè)的生產(chǎn)為例。彈體、引信、藥筒等環(huán)節(jié)的作業(yè)危險性低，可由民營企業(yè)生產(chǎn)。而火炸藥及其裝藥、裝配和包裝環(huán)節(jié)所需專用設(shè)備多、作業(yè)危險性大，則由國營兵工廠或國有民營的彈藥廠生產(chǎn)。
2.保留國有兵器企業(yè)的領(lǐng)域
美國兵器工業(yè)中的國有企業(yè)主要在兩個領(lǐng)域。一是在核武器總體、火炸藥、核心密室等高度專用或高度機(jī)密的裝備生產(chǎn)領(lǐng)域，由國有國營和國有民營企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)。發(fā)達(dá)國家對危險品行業(yè)實施民營化是慎重的?；鹫ㄋ幍任ｋU性高的特殊行業(yè)仍以國有企業(yè)為主，基本沒有進(jìn)行民營化。二是在裝備維修保養(yǎng)領(lǐng)域。美國有數(shù)千家民營公司為國防部提供維修業(yè)務(wù)支援。其中，有少量的軍方所有的國有維修企業(yè)，如陸軍有8個軍內(nèi)維修機(jī)構(gòu)。
3.兵器工業(yè)改革的幾種主要方式
各國兵器工業(yè)改革的方式有所不同，主要包括改制為國有民營、國有企業(yè)重組、民營化和成為上市公司等。
一是將國有國營企業(yè)改制為國有民營企業(yè)，即將國有企業(yè)委托民營企業(yè)運營。如，英國國防裝備集團(tuán)和美國利馬陸軍坦克廠等。
二是向民間資本全部出售，轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)。甚至對坦克和輕武器火藥甚至國防維修公司也進(jìn)行了民營化。如，英國皇家兵工廠在20世紀(jì)80年代轉(zhuǎn)為民營企業(yè)。2010年，英國政府又啟動了對英國國防保障集團(tuán)部分出售的計劃。該集團(tuán)從事各種裝甲車、輕武器和航電等設(shè)備的維修和升級。法國也一直為坦克裝甲車行業(yè)龍頭的奈克斯特公司尋求民營化方案。
三是對國有企業(yè)先重組或分立，部分業(yè)務(wù)實行民營化。改制后企業(yè)在上市成為公眾公司后，政府逐步退出。如，英國奎奈蒂克公司。
四是對經(jīng)濟(jì)效益不好，難以民營化的國有企業(yè)進(jìn)行兼并重組。如，法國將兩家陷入巨虧的國有國防企業(yè)吉特工業(yè)公司和皇約范博特軍火商業(yè)公司進(jìn)行了資產(chǎn)重組。
五是在尚未民營化的領(lǐng)域引入民營企業(yè)與國有企業(yè)競爭。如，美國國防維修基礎(chǔ)十分龐大。為節(jié)省開支，美國政府提出國防維修項目要在軍種之間或軍種與民營企業(yè)之間開展競爭，以提高效率。同時，考慮依靠民用維修部門進(jìn)行國防維修的可能性。
4.政府對公眾公司形式的關(guān)鍵兵器企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略控制
英國政府在對羅爾斯·羅伊斯公司和奎奈蒂克改制為公眾公司的過程中，實施了政府金股制度，對公司重大戰(zhàn)略決策實行一票否決權(quán)。如，英國政府對奎奈蒂克“金股”的權(quán)利包括：擁有阻止其他機(jī)構(gòu)對公司惡意接管的權(quán)利，對重大決策保留最后發(fā)言權(quán);擁有反對任何威脅國防與安全的公司交易或持股的權(quán)利;公司重要的相關(guān)工作開展前必須得到國防部具體并輔以文件證明的許可方能進(jìn)行;出于國家安全考慮，擁有監(jiān)督董事會成員和批準(zhǔn)董事會主席的權(quán)利;監(jiān)督公司生產(chǎn)類別使之滿足英國國防軍備的需要等。
5.影響兵器工業(yè)改革的其他因素
發(fā)達(dá)國家國有兵器企業(yè)改革也遇到一些困難。一是政治因素，主要出于國防生產(chǎn)的保密性和獨立性等考慮。即便在英國，對國防關(guān)鍵部門實行民營化也有大量反對者，其對民營企業(yè)在國防生產(chǎn)中以營利為導(dǎo)向持懷疑和警惕態(tài)度。二是經(jīng)濟(jì)因素。有些國有兵器企業(yè)效益太差，沒有民間資本愿意接手。如，法國對坦克制造商奈科斯特的幾次民營化嘗試都進(jìn)展不利。
美國政府對國防市場的監(jiān)管
民間資本深度進(jìn)入兵器工業(yè)，對政府的行業(yè)監(jiān)管能力有較高要求。政府通過法律和行政手段對國防市場競爭態(tài)勢進(jìn)行干預(yù)，維護(hù)供應(yīng)商市場的競爭性。在美國，反壟斷、反不正當(dāng)競爭和并購安全審查是聯(lián)邦政府對國防工業(yè)施行監(jiān)管的三個重點。
1.國防裝備的競爭招標(biāo)被列入法律和政府監(jiān)管范圍
美國《簽訂合同競爭法》或《反托拉斯法》等競爭相關(guān)法律對國防裝備采購?fù)瑯舆m用，并建立競爭申訴制度。在裝備采辦中，承包商一旦發(fā)現(xiàn)競爭對手違反《簽訂合同競爭法》或《反托拉斯法》，或?qū)Ω偁幗Y(jié)果有質(zhì)疑，可通過兩種途徑進(jìn)行申訴：一是向總審計署投訴;二是向聯(lián)邦索賠法院起訴。如KC-X空中加油機(jī)項目，先后兩次因有承包商提出申訴而被裁決重新競標(biāo)。
2.對國防企業(yè)的國內(nèi)并購施行管制
《反壟斷法》是美國國防工業(yè)管理的基礎(chǔ)性法律之一，是國防工業(yè)企業(yè)并購重組要遵從的基本規(guī)則，維護(hù)了國防工業(yè)相對有序的競爭秩序。美國國內(nèi)并購審查主要由司法部和國防部負(fù)責(zé)。國防部工業(yè)政策辦公室對國防工業(yè)合并與重組交易進(jìn)行評估，司法部反壟斷局負(fù)責(zé)審查。如，1999年，美國國防部以損害競爭為由拒絕了通用動力公司對紐波特紐斯造船公司的并購。相對而言，低一級軍品公司的合并，以及大軍品公司收購小軍品企業(yè)較易獲得國防部的批準(zhǔn)。
3.對外國企業(yè)投資并購進(jìn)行安全審查
根據(jù)《?？松?middot;佛羅里奧修正案》，美國外國投資委員會負(fù)責(zé)對外國或外國擁有的公司收購美國公司進(jìn)行國家安全審查。該委員會由財政部牽頭，國防部、司法部、國土安全部等12個部門參加。對國外公司并購本國企業(yè)進(jìn)行評估，以確定收購行為對國防工業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)的影響。
美國對特殊行業(yè)生產(chǎn)能力的維持政策
彈藥和火炸藥等國防特殊行業(yè)的生產(chǎn)能力維持問題突出。美國彈藥行業(yè)在20世紀(jì)90年代也曾面臨困境，許多彈藥廠長期沒有訂單，紛紛被迫關(guān)閉。90年代，美國聯(lián)邦政府采取了一些特殊政策，對包括民營企業(yè)在內(nèi)的彈藥和火炸藥生產(chǎn)企業(yè)予以保護(hù)。
1.對重要工業(yè)基礎(chǔ)采取 “維持部分產(chǎn)能，以備戰(zhàn)時之需”策略
首先，根據(jù)國防戰(zhàn)略決定工業(yè)基礎(chǔ)規(guī)模和扶持力度。根據(jù)美國90年代末期的戰(zhàn)略思想，其彈藥工業(yè)基礎(chǔ)應(yīng)能同時支持兩場地區(qū)沖突所需彈藥的供應(yīng)。一個彈藥行業(yè)特別工作組提出，為確保彈藥工業(yè)基礎(chǔ)和彈藥供應(yīng)能力，每年將需要30億美元的研究、發(fā)展與采購費。
2.對參與研制產(chǎn)品的企業(yè)實行優(yōu)惠政策
一是政府支付產(chǎn)品研制費用。對產(chǎn)品實行封閉式的有限競爭，凡是由軍方指定或經(jīng)軍方允許參與兵器競爭的合同商不管是否中標(biāo)，有關(guān)費用均由軍方承擔(dān)。二是美國陸軍科研機(jī)構(gòu)的科研成果無償向企業(yè)提供。三是無償向企業(yè)提供科研試制設(shè)備，以用于試制樣機(jī)。
3.對企業(yè)實行優(yōu)惠政策
一是向因資金短缺致使武器生產(chǎn)陷于困境的兵工企業(yè)提供貸款擔(dān)保。二是向包括民營企業(yè)在內(nèi)的兵工企業(yè)無償提供生產(chǎn)設(shè)備和器材。生產(chǎn)設(shè)備和器材均歸政府所有，企業(yè)只能用于軍工生產(chǎn)，不能挪作他用。三是穩(wěn)定生產(chǎn)供貨，提高軍品利潤。民營兵工企業(yè)一旦和軍方簽訂合同，即可獲得多年的訂貨。根據(jù)美國國防部《國防財政與投資評論》報告，如以銷售額計算，兵器工業(yè)的利潤與民用工業(yè)的利潤相差無幾，但如按投資額計算，兵器工業(yè)的利潤要比民用工業(yè)的利潤高出一倍左右。
4.對民營兵工企業(yè)提供稅收優(yōu)惠
對與軍方簽訂合同的民營兵工企業(yè)，免征貨物稅、州或地方的營業(yè)稅和使用稅、享受“完成合同后再納稅”的優(yōu)惠條件等。
5.推行兵器工業(yè)現(xiàn)代化鼓勵計劃
美國為促進(jìn)軍工企業(yè)技術(shù)進(jìn)步采取了一項重大措施，即制定了工業(yè)現(xiàn)代化鼓勵計劃。
對我國兵器工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的啟示
1.加強(qiáng)國防軍事戰(zhàn)略與國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)
軍事戰(zhàn)略決定國防采購需求的規(guī)模和水平，明確的戰(zhàn)略和國防采購需求是國防生產(chǎn)和發(fā)展的穩(wěn)定保障。因此，應(yīng)提高軍事戰(zhàn)略的科學(xué)性和前瞻性，強(qiáng)化主管部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)軍事戰(zhàn)略需求與國防工業(yè)發(fā)展需求的深度融合。
2.推進(jìn)軍工集團(tuán)分類改革，從源頭上形成“小核心，大協(xié)作、專業(yè)化、開放型”的現(xiàn)代國防產(chǎn)業(yè)體系
“大協(xié)作”的前提是“小核心”,“小核心”的實質(zhì)是形成專業(yè)化的國防生產(chǎn)隊伍。軍工集團(tuán)改革的基本方向是剝離集團(tuán)企業(yè)非核心業(yè)務(wù)，促進(jìn)非核心業(yè)務(wù)和配套生產(chǎn)的社會化和專業(yè)化。兵器工業(yè)國企改革的基本原則是?；A(chǔ)和保核心。按照細(xì)分行業(yè)對國防工業(yè)的重要程度進(jìn)行分類改革，實現(xiàn)兵器行業(yè)產(chǎn)權(quán)形式多元化。
3.對火炸藥、彈藥等特殊行業(yè)采取專門扶持政策
火炸藥行業(yè)是三軍毀傷的基礎(chǔ)，生產(chǎn)具有高危險性和低贏利性，平戰(zhàn)矛盾突出，需要予以特殊的支持政策。一是根據(jù)國防戰(zhàn)略需求確定火炸藥和彈藥的基礎(chǔ)生產(chǎn)規(guī)模和合理生產(chǎn)能力，保證火炸藥和彈藥的安全穩(wěn)定供應(yīng);二是根據(jù)生產(chǎn)能力規(guī)劃，對彈藥和火炸藥企業(yè)進(jìn)行重組，形成穩(wěn)定且有一定競爭性的彈藥和火炸藥生產(chǎn)體系;三是制定專門的采購和條件保障政策，包括采取非競爭性采購、定價和補(bǔ)貼政策，對生產(chǎn)設(shè)備的維護(hù)更新予以全額財政支持。
4.完善國防科技工業(yè)反壟斷審查制度
保持國防科技工業(yè)市場的競爭性是保障國防裝備供給能力和水平的重要手段。建議設(shè)立由相關(guān)部門參加的國防科技工業(yè)反壟斷和反不正當(dāng)競爭委員會，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國防科技工業(yè)反壟斷審查機(jī)制;制定 “國防科技工業(yè)反壟斷和反不正當(dāng)競爭審查辦法”,明確適用法律法規(guī)和相關(guān)部門職責(zé)，界定市場壟斷和不正當(dāng)競爭行為，引導(dǎo)國防工業(yè)市場健康發(fā)展。
5.推進(jìn)軍民深度融合相關(guān)改革必須齊頭并進(jìn)，多管齊下
國防市場是一個受政府規(guī)制的市場，國防采購、規(guī)制政策和管理能力對國防企業(yè)的行為和國防工業(yè)發(fā)展有重大影響。在進(jìn)行國防工業(yè)企業(yè)分類改革，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)組織體系的同時，必須推進(jìn)以國防裝備采購管理制度為核心的軍民融合配套制度建設(shè)，提升國防采購管理和監(jiān)管能力，確保改革的有序推進(jìn)和風(fēng)險可控。